《致富的特權》:對外資訊封閉、對內效率不彰,台灣央行為何神秘重重?

《致富的特權》:對外資訊封閉、對內效率不彰,台灣央行為何神秘重重?
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我們想讓你知道的是

房價高漲、人才外流、產業升級不力,都跟中央銀行脫不了關係?全面解析神祕面紗底下的中央銀行,瞭解央行政策究竟對臺灣經濟與我們的日常生活造成什麼樣的深遠影響。

文:陳虹宇、吳聰敏、李怡庭、陳旭昇

【7 台灣央行制度檢討】台灣央行現況

神秘重重的央行

1987年出版、介紹聯準會的英文暢銷書(殿堂的祕密:聯準會如何治理美國),曾將聯準會描述成「比CIA更神祕」,此番形容在聯準會二十餘年的透明化改革後,已不大相符;不過,2020年的台灣央行,卻依然像國防部、國安局等軍事情報機關一樣,缺乏透明度,在民主國家又非情報體系的政府機構屯,顯得相當突兀。

財經雜誌《今周刊》曾在2016年的報導中,採訪多名學者與金融業者,詢問他們對央行的看法,許多受訪者不願具名,怕批評央行會惹麻煩上身。對金融業者來說尤其如此,畢竟央行是金融業的主管機關之一,批評央行容易引來關切,讓他們索性嘌聲不談。

過去在彭淮南擔任總裁的年代,當有人公開評論央行的政策,央行除了私下關切發言者外,也會公開大力度反駁批評。央行面對外界質疑時,總是反覆搬出同一套立場強硬的說詞,為現行貨幣政策辯護,例如面對匯率政策相關的批評時,總是回覆「本行維持匯率的動態穩定」或否定利率與房價有關聯,久而久之,讓人們愈來愈不願意公開評論央行政策。畢竟央行發言的目的不是「溝通」,而是「說服」與「說敎」。

由於貨幣政策具有高度專業性,外界對於央行的說明,容易抓不出錯處而照單全收,不過,若仔細檢視央行的說詞,可看出不少立論薄弱之處。

極少做全面性討論的央行

央行在反駁批評時,時常僅引用對自己有利的說法,而不做全面性的討論。舉例來說,央行反駁低利率與高房價有關聯性時,所引用的盡是否定利率與房價有關聯的文獻,卻刻意忽視其他更多的研究,認為低利率政策的確會造成房價高漲。

此外,即便文獻上已有相當多的研究發現,央行執行「阻升不阻貶」的匯率政策,但是在相關討論中(如央行理監事會後記者會參考資料),央行往往予以忽略,從不並陳正反兩面的發現。

另一個例子是,台灣央行近年來在面對央行透明度不高的批評時,時常宣稱 「近期研究顯示央行資訊過度透明反而不利市場穩定」,但以上這類研究,多半是針對已經相當開放透明的歐美央行而言,台灣央行與歐美央行的開放程度仍相距甚遠,此一憂慮可說是杞人憂天。

除了只引用對自己有利的研究文獻外,央行在面對外界指控時,還時常否定到底、不願承認。

例如,我們在上一章提到過,2019年美國財政部《匯率操縱報告》曾引用謝澤的研究,指稱台灣央行使用換匯交易隱匿外匯存底、進而隱藏干預匯率的行動。

央行在《匯率操縱報告》公布的幾日後,曾在臉書的粉絲專頁上發文,指稱央行之所以會與銀行進行換匯交易,是因為台灣企業到國際上借款美元時,常被收取較高利息,央行為了「降低(國內)企業的美元借款成本,同時收回市場上多餘的新台幣資金」,才會與國內銀行業進行換匯交易,讓廠商能直接在國內便宜借到美元。然而,這份聲明卻完全不提,謝澤研究的重點在於,央行藉換匯交易隱匿龐大的外匯資產,顯示央行干預匯市的規模遠超出外匯存底所公布的金額。

央行的說詞,可說是顧左右而言他,裡頭疑點重重。 央行所嘉惠的,到底是哪些廠商?若央行是想促進產業發展,這也應該是值得公開給大眾,讓更多廠商知道此項優惠政策;但為什麼,在2020年3月之前,一般大眾基本上不知道這個訊息?

換匯交易是否造成外匯存底的低估,進而使外界錯估央行干預外匯市場的程度?

以上種種問題,央行都避而不談。

對外資訊封閉的央行

台灣央行雖然定期出版金融統計月報,提供經濟與金融相關的月資料,但仍有許多資料,外界長久以來呼籲央行應該公布,央行卻遲遲不予公布。

上文提及的換匯交易即是一例。另外,前文提到,聯準會定期而詳細地公告, 其參與外匯市場或債券市場進行交易的資料;但台灣央行自2020年3月起,才在多方壓力下,每半年公布干預外匯市場的總額,但是干預頻率與幅度、乃至歷史資料也未見公開,令人無法理解。

事實上,許多巳開發或開發中國家的央行,皆巳經公布外匯干預的歷史資料,舉例來說,如澳洲、瑞土、德國、義大利、日本、墨西哥、土耳其等國家,都跟美國一樣,會公布外匯市場干預的歷史資料,而這些資料,也都可以輕易地在美國聖路易斯聯邦準備銀行的研究部門網站(Federal Reserve Economic Data,FRED)取得。公布這些歷史資料,顯然沒有為這些國家帶來任何危害。

台灣央行把種種參與市場的資料,皆視為機密而不肯公布,令人匪夷所思,而且至今仍未見任何鬆動,甚至連央行內部人員也難以取得完整的市場資料。舉例來說,對於央行經研處的研究人員而言,外匯局向來都不肯提供外匯干預的相關資料,讓他們無從取得分析。這種連央行內部研究也不提供資料的心態, 和聯準會致力公開透明的態度相比,實有極大差異。

央行提供給外界的資料不詳實,也容易使外界想要分析央行的貨幣政策時,時常會遇到障礙。例如,外界想分析央行對外匯市場干預所造成的影響時,只能找間接的資料——例如外匯存底的變動,來做分析研究。

然而,央行在國外的投資收益、以及不同外幣的匯率變動,都會影響外匯存底的增減,而央行又隱匿了大量外幣資產,並且不公開其投資標的,外匯存底的變動無法充分反映央行在外匯市場的干預情形。直接資料的不充足,導致學界難以研究央行干預匯率的效果與影響,例如央行的匯率干預行動是在什麼情況下產生、透過哪些管道干預、干預的幅度多大、對金融市場會產生怎樣的衝擊,以上種種問題,至今仍是個謎。

資料的缺乏,導致貨幣相關的研究難以進行,而央行強力反擊外界批評的態度,又進一步使得貨幣政策的相關討論頻率不高。但是,央行唯有時常接收業界與學界的反饋,在貨幣政策的制定上,才能有進步與完善的機會。

對於一般民眾來說,預測模型、每週交易金額等資訊或許太過專業,不過,就一些較基本的經濟資訊——例如利率、匯率、失業率、貨幣發行量等數據的歷史資料來說,台灣央行在資訊呈現的友善程度上,也仍有很大改善空間。

舉例來說,若我們想查詢美元與台幣的歷史匯率變動,相較於台灣央行網站上所公布的資料,美國聖路易斯聯邦準備銀行所架設的網站,訊息完整且容易使用得多。

在聖路易斯聯邦準備銀行的網站上,可以查到1983年10月以來,美元與台幣每一日的匯率,呈現方式是線型圖,使用者可以自行選擇想看哪一段時間的匯率變動,也可以下載完整的每日匯率歷史資料;相比之下,台灣央行網站的統計資料庫,匯率的詳細日資料僅溯及1993年,要查詢更早之前的資料,僅有月平均資料,對於想查詢詳細歷史資料的使用者來說,相當不便利。

理事會效率不彰

台灣央行對外界的開放程度,跟其他民主國家相比,還有不少進步空間,而央行內部的決策過程,其實也相當缺乏資訊交流和意見溝通等機制。

世界各國央行每年皆定期召開數次會議,討論當前經濟情勢,並決議貨幣政策是否應調整,以及如何調整。

台灣的貨幣政策的決策會議是理監事會議,一年共開四次,一次開會約1.5到3小時,在頻率或是會議所花的時間上,在世界已開發國家中排在倒數幾名。

鄰近的日本央行、南韓央行,以及對國際金融影響較大的美國聯準會、英格蘭銀行與歐洲央行,一年皆進行八次的貨幣政策會議。其中,美國、日本與英國的央行會議時程,更是長達兩日。

台灣一年四次、一次1.5到3小時的會議,跟各國央行比較起來,相去甚遠。

當然,一味的比較開會頻率與開會時間長短,不一定公允,畢竟每個國家的規模,以及會議議程都不大一樣,不過,就會議的效率與意義來說,台灣央行的理事會跟各國相比,恐怕也是敬陪末座——台灣央行的理事會缺乏深入討論,且許多央行政策根本沒在理事會的討論之列,例如,匯率的波動幅度、外匯市場干預時機外匯市場干預幅度等匯率政策之討論,都未排入議程中。

台灣央行理監事會議共有十五位理事、五位監事參與,其中,僅理事擁有貨幣政策的表決權。十五位理事中,有央行總裁一人、央行副總裁兩人、經濟部長、財政部長,以及十名外聘的兼任理事。

這些理事成員,雖然來自不同背景,對貨幣政策的看法也不大相同,理應能對貨幣政策進行多元辯論,減少政策制定時的盲點,但過去幾十年來,台灣央行理事會缺乏深入討論,會議可說是徒具形式,表面上看來是理事會合議制,其實比較接近總裁制。簡而言之,台灣的貨幣政策,決策前並沒有經過有效討論。

會議時間短、政策討論難深入

台灣央行的理監事會議,對理事們來講,比起「討論會議」,可能還更像「上課場合」。

會議中,大部分時間都是央行內部的研究單位與業務部門,進行國內外經濟情勢、專題、業務狀況等多項報告,偶爾還有央行內部的人事案等行政庶務需要裁決,僅留少數時間讓理事發表意見,最終則對是否調整政策利率——重貼現率,進行口頭投票表決。

理想的貨幣決策會議,應是會議成員有足夠時間,就經濟情勢與貨幣政策走向,發表各自的看法、互相辯論,最終凝聚成最佳共識。充分而有效的討論, 是制定出適切決策的主要前提。但是,在央行的理監事會議,整個開會過程中,理事能夠暢所欲言的時間並不多,因為理監事會議後,央行總裁需要趕赴會後記者會,短短的會議又被各式報告占去大半時間,會議成員間很難形成有效討論。

會議之所以缺乏討論,除了會議流程的安排之外,台灣央行的理事多是兼職而非專職,也是影響因素。理監事會議的成員中,除了正副總裁以及經濟、財政部長外,其餘成員多是公營企業的董事長、研究機構所長,或是大學敎授兼任。這些理事平時的時間仍被自己的專職工作所占據,能夠投注在研究與思考貨幣政策的時間,難免受到限縮。除此之外,央行給予理事們的經濟參考資料不充足,也造成理事會上難以形成深度討論。

例如,央行在會議中對於是否調整利率,以及調整幅度的提案,並沒有檢附決策所依據的經濟計量模型,也沒有說明未來利率調整走向的預期。另外,會議相關的資料,一部分在開會前三天才會送達理事手上。相比之下,聯準會開會的相關資料六天前即送到。

而其他貨幣政策決策相關參考資料以及業務局與外匯局的報告,更是在會議現場才發放。這些林林總總的資料,就算是貨幣金融專業的學者,也很難在一時全部消化並針對內容提出深刻的質疑與意見。

決策相關資訊的嚴重不足,導致理事們難以對利率決策進行有效討論。況且, 在央行向來對於經濟資料公布不全的情況下,理事們就算想針對經濟狀況自行做研究,也容易遭遇資料不足的困境,因而難以加深會議上議題討論的深度。

更有甚者,理事對於現行貨幣政策提出疑問與建議後,央行也很少對這些疑問進行研究與回應。

舉例來說,根據央行2018年9月至2019年9月的理監事會議摘要來看,這四次理監事會議中,有幾名理事分別就低利率政策的長短期影響、房貸放款比例漸高,以及貨幣政策架構不明等議題,建議央行做研究與評估,不過,央行除了在2020年12月初調整不動產貸款針對性審慎措施之外,理事們的建議與意見,對於央行而言,猶如秋風過耳,會議結束後就束之高閣。

理事出席理監事會議,除了能在是否調整政策利率的決策上投下一票外,對貨幣政策的實質影響微乎其微。

書籍介紹

本文摘錄自《致富的特權:二十年來我們為央行政策付出的代價》,春山出版

作者:陳虹宇、吳聰敏、李怡庭、陳旭昇

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房價高漲、人才外流、產業升級不力,都跟中央銀行脫不了關係?

全面解析神祕面紗底下的中央銀行,
瞭解央行政策究竟對台灣經濟與我們的日常生活造成什麼樣的深遠影響。

媒體上經常出現美國聯準會或是台灣中央銀行的新聞,但是在一般人的生活當中,央行到底發揮了什麼作用?新聞中利率的升降、匯率的升值或貶值、貨幣的供給,這些看似抽象的貨幣政策調整,對普通人生活的影響絕對超過你我的想像。

台灣房價之所以如此高漲,就跟央行二十年來一直維持低利率有關。而長期壓低新台幣匯率,雖然對於台灣的出口貿易或許曾有助益,長期而言卻也導致產業升級不力的後果,對經濟體質有負面影響。為什麼這麼說呢?背後的道理是什麼?本書用簡潔的篇幅,提供外行人也能輕鬆看懂的解說,讓大家瞭解二十年來我們為央行政策付出多少代價。

本書也說明我國央行為何擁有「致富的特權」。因為央行獨占了發行法償貨幣的權力,可以用極低的成本發行貨幣來購買生息的外匯資產,並保有資產孳息累積財富,即使需要將部分盈餘上繳國庫,卻不必出售外匯資產,只需再透過發行貨幣就可融通政府支出。這就是央行「無本生意」的煉金術。

本書作者包括央行前任與現任理事,不但對貨幣政策有深入研究,對於央行的運作也有獨到看法;除了提供解釋之外,他們也進一步提出對央行長期政策傾向以及決策模式的批評與建議做法。所有關心自身經濟福祉的台灣民眾,都適合閱讀這本書。

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Photo Credit: 春山出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:潘柏翰