台灣距離真正的權力間制衡甚為遙遠,並非廢除監察院可以解決

台灣距離真正的權力間制衡甚為遙遠,並非廢除監察院可以解決
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我們想讓你知道的是

我國的五院體制,行政單位要同時應付來自立法及監察的挑戰,常常被認為疲於應付難以負責,但憲政運作的實像反而可能是「制衡無力」,在行政主動配合下勉強維持表面和平,因為能夠制衡行政的「武器」實在太少。

文:黃靜芬(現為文書處理人員,曾任社運工作)

一直以來政壇都有一種迷思,認為消滅監察院,台灣就邁向正常的民主國家。然而從研考體系發展可以知道,雖然表面上看起來立法院或監察院有在監督、制衡行政,卻是透過研考體系主動將案件錄案列管的緣故,立法或監察,其實缺乏武器來迫使行政屈服。

也就是說,從憲政實務來看,更重要的問題或許是「權力制衡」要存在,但立法、監察可能都沒有制衡武器。

像是年金改革後,退軍能不能辦優惠存款(即俗稱的18趴)的法律爭議,歷經第五屆監察院糾正、立法院外交及國防委員會臨時提案要求,對年改法律究竟如何解釋各執一詞,而行政部門的國防部,竟也不深究誰對誰錯,就直接改變辦理方式。

這個事例或許可以說明,權力間制衡是不存在的,立法或監察的要求,跟主管在會議上要求的列管事項一樣,行政部門實際上並不受制衡。

威權背景的研考體系,代替權力間制衡

我國的研考體制緣起非常威權。蔣中正力推的「行政三聯制」,是用計畫—執行—考核的流程來控管績效,推動重要政策。

而於1969年成立研究發展考核委員會,某種程度是國民黨在大陸時期,政黨組織中「政黨工作考核委員會」的複製。根據研考會相關創會論述,蔣認為政務官及事務官都要從三民主義的信徒淬鍊出來,1970年和1977年,研考會也分別設立了「立法委員質詢案件」以及「監察院案件」的列管系統(規定於「行政院與立監兩院聯繫注意事項」),並要求各級中央、地方機關如法炮製設立內控規定。

事實上,就連監察院的內規「監察院業務管制考核實施要點」第四點第三項,也要求要把公文寄給國家發展委員會(組改後承接了研考會的業務)。

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也就是說,研考體系設立一套監控方法,替行政長官注意來自立法、監察而來的危機,而不是立法或監察手上有什麼武器可以逼行政就範。我國的五院體制,特別是行政要同時應付來自立法及監察的挑戰,常常被認為疲於應付難以負責,但憲政運作的實像反而可能是「制衡無力」,在行政主動配合下勉強維持表面和平。

退軍優存如何停辦,如同煎魚說變就變

年改後,國防部應該如何依據2018年修正通過的「陸海空軍軍官士官服役條例」(以下稱軍士官條例)辦理優惠存款停辦,前後監察院及立法院都,以委員會的決議要求國防部,但卻做出恰巧相反的見解,國防部也竟然來一次改一次。

2020年4月23日監察院國防及情報委員會通過糾正案,認為軍士官條例規定年改前的退軍18%,如果再任公職超過委任一職等薪水,就要停發(§34I、§46III);既然如此,年改後的退軍就應該比照這個標準停辦優惠存款。

國防部收到糾正案後照辦。

然而,2020年10月7日立法院外交及國防委員會朝野立委臨時提案,認為相同的法律條文,意思應該是年改後退軍沒有規定要依委任一職等標準停辦優惠存款,所以應該不停辦。

在此本文無意深究哪一個見解才是對的,但國防部一收到這個臨時提案,就又回復原本辦理方式。甚至有媒體報導指出,國防部長回復不停發優惠存款決定後,受到長官責難,認為立法院外交及國防委員會的臨時提案與政策方向不符,國防部不應配合。國防部長則表示,若要再更改(從不停辦優惠存款再次改為停辦)需上級機關行文,只是最後上級機關終未行文。

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從憲政運作的立場來看,監察院糾正案與立法院委員會臨時提案,都是一種監督制衡的方式,也都不是行政部門自己的意志,不一定會被遵守。權力間制衡意義在於「監察院及立法院在制度上有依據時,能否逼行政部門就範?」尤其這個爭議中,依據的法條都一樣,只是立監二院對法條文字解讀不同,換句話說,只有一種答案是對的,但是行政部門只是看時間先後,哪個時間上最靠近就照哪個辦理,甚至如果上級願意行文,政策如煎魚就可以再翻一次。

從此可證,表面上國軍優惠存款再任公職是否停發,雖然上升成三院之間不同的意見、衝突,但實際卻是先來後到,哪一院的公文是最新的,就照最新的來做。議會的監督、有無合法的調查,效力竟然都跟行政長官在會議上的指示一樣。

從憲政的角度來看,此例顯示台灣距離真正的權力間制衡甚為遙遠,這問題或許並非調整立監二院權限或廢監院可以解決,而是無論哪一個權力對行政的「制衡」,都應該要強化。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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