翁岳生《憶往述懷》:坦白說,檢察官與法官的距離越近,對於人民的權利越沒有保障

翁岳生《憶往述懷》:坦白說,檢察官與法官的距離越近,對於人民的權利越沒有保障
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我們想讓你知道的是

翁岳生,台灣司法史上最年輕、任職也最長的大法官,三十五年的司法生涯,長期參與釋憲工作,見證了台灣憲政發展與民主轉型的關鍵時刻。這本書記述了他的學思歷程和生活體驗,呈現命運滌盪下的個人際遇,反映出時代變遷中的人物與事件。

文:翁岳生

積極推動「法官法」

談到司法改革,主要問題之一就是法官的任用權,一般認為是行政權,實際上是司法體系自己運作。一九九八年底,李登輝總統請我擔任司法院院長的時候,他第一句話就說:「今天的司法官訓練所,將來要移到司法院下面。」不過,大陸法系國家的法官地位多半比較低,所以被放在行政底下,要從行政體系脫離出來,相當困難。因此,德國才會制定「法官法」,用來保障法官不受外界干涉。相對來說,美國根本不必制定「法官法」,因為法官在美國司法制度下本來就另成體系,與一般公務員不同,不會混在一起。

那台灣的情況呢?「法官法」的原本構想是把法官獨立出來,與其他的行政體系分開,結果最後卻又把檢察官納進來,法官的地位無法被凸顯出來。持平的說,我們的法官現在應該已經享有英美法系法官的尊威,待遇也比其他公務員優厚,目的就是要落實憲法對法官的保障,包括終身職的規定。憲法保障法官的目的又何在?無非是要法官無所顧忌,不考慮升遷,擔負起保障人權的任務,重點在保障人民的權利,抗拒來自政治的干涉與外在的壓力,不受媒體輿論的左右。讓法官能夠站在第三者的地位,唯本良心,獨立審判。

「法官法」草案的研議,好不容易把法官與檢察官分開,主政者卻又把他們合起來規範,繼續一起訓練,可能的負面效應會是什麼呢?主政者要控制人民相對容易,因為可以透過檢察官牽制法官,讓法官的獨立地位難以凸顯,人民的權利就不容易受到法官的保護。檢察官畢竟屬於行政體系的一環,當然多少要配合政策,法官則可不必。我認為我國法官制度既然帶有英美國家的傾向,如果有優秀的律師不在乎金錢,願意擔任法官,就應該盡量建立完善的制度與環境,延攬他們進入司法體系服務。我在擔任司法院院長期間,一直努力推動優秀律師轉任法官的政策,可惜成效有限。一方面是考量到現在法官工作負擔太重,環境不盡理想因而卻步,另方面則是出於部分法官的排他性,深恐內部的升遷機會受到影響。

擔任司法院院長期間,我曾經前後三次親筆簽名寫信給每一個法官,以慰勉同仁的辛勞,鼓舞士氣。有機會與司法同仁談話時,都會勉勵法官們,法官是國家唯一可以合法剝奪人民生命、自由及財產的人。死刑、徒刑或無罪,操在法官的手上。法官的職位是何等的重要,何等的榮耀,得來不易。因此,法官應該作人權保障的最後一道防線,獨立審判,對人民負責,對社會負責,對歷史負責,要對得起自己的良心,要想到人民的法律感情,不要變成法匠,尤其切忌當統治者的工具!儘管我一直以淡泊升遷的觀念與法官們共勉,但積習難改,加上後來藍綠政黨的對抗,強調法官地位的「法官法」也就不被支持,雖然空有理念卻無可奈何,改革還是需要時間。

重視檢察官的地位和權益

平心來講,在司法改革的過程中,我從來沒有不重視檢察官的地位或保障,所以才會在審檢分隸政策確定後,提出應強化保障檢察官的建言。之後,我擔任司法院院長,積極推動制定「法官法」的時候,陳文琪檢察官等人曾經找我商談檢察官地位的事情,並表達檢察官應該納入「法官法」的看法。當時,我懇切地對他們說:檢察官的地位及權益確實要保障,但不一定要跟法官爭相同的地位,因為二者的功能並不一樣。我請他們去看看日本的制度,檢察官也是跟法官一起受訓,結訓後從事檢察官並不會覺得檢察官沒有地位。日本檢察官自己有單獨的「檢察官條例」,對於檢察官的權利有相當程度的保障。

我們必須知道,檢察官有積極主動偵查的權力,權力相當大,這是法官所沒有的。如果把檢察官和法官合稱「司法官」,集中在同一個法律中規定,不但會沖淡法官獨立超然中立的色彩,也會降低法官的地位。坦白說,檢察官與法官的距離越近,對於人民的權利越沒有保障。這不是檢察官受不受保障的問題,而是攸關審判獨立與人權保障的憲法課題,應該把「司法人員人事條例」改為「法官法」,道理也是在這裡。

在政治實務上,立法委員比較怕檢察官,因為涉及到他們選舉的利益。也因此,我們政治人物口中的司法,主要都是在講檢察官,法官只是附帶提到。在過去的體制與政治氛圍下,只要被檢察官起訴,就等於有罪一樣,公務員可能會被免職,政務官也必須要辭職……。假如像日本那樣謹慎起訴,可能還好,但如果稍有嫌疑就起訴,那人民不就苦不堪言嗎?!

我個人覺得,在我們司法改革的過程中,獲得最大利益的就是馬英九。假如我們審判沒有獨立,他能夠選總統嗎?我們想想看,如果現在的司法像是許水德先生口中講的「法院是國民黨開的」一般,律師的辯護有用嗎?比如說,一九八○年美麗島事件大審時,被告聘請辯護律師,組成一個十五人的律師團,可說是一時之選,但結果又如何?也就是說,假如法院真的是特定政黨開的,辯護是沒有用的!

法官不應在行政體系下

實在的說,司法改革、審判獨立,施啟揚是有貢獻的。過去的司法院院長都是黨部的常務委員,每個禮拜都到黨部開會。施啟揚在一開始擔任司法院院長的時候,就立刻辭去國民黨中央黨務常務委員的職位,令人敬佩。不過,他還是有點保守。第六屆大法官就任的時候,我曾經跟他商量,是不是所有大法官一起簽署退出政黨,不參加政黨活動,這事讓他很為難。他有他的黨政考量,所以這件事不好過於勉強,也就無疾而終。

等到二○○三年(已不分屆次)大法官就任時,時代背景已有些進展,我擔任大法官並為司法院院長,已可以自己作主,爰請所有大法官簽署退出政黨的切結書,結果大家都同意,也都簽了。有一次記者問到大法官是不是還參加政黨活動,與政黨關係密切?我便出示我們簽署的不參加政黨的切結書。

司法改革需要一步一步來,我最在意的是基本方向的問題,不要像二○○一年釋字第五三○號闡釋「司法院審判機關化」的解釋作出來到現在,二十年過去了,還是沒辦法完全落實,還一直有人反對,認為司法院應該是「司法行政機關」。但是,如果是這樣的話,各級法院的法官不就等於都在行政權底下嗎?我常想:審檢分隸後,法官不受行政院管轄,但如果再由另一個「司法行政院」來管,不是又回復原狀嗎?這樣對嗎?

法官的工作就是審判,大法官也是法官,大法官解釋也是一種判決。令人遺憾的是,還有一些資深的公務員懲戒會委員寧願擔任委員,因為他們認為委員比法官地位高。尤其是,現在司法院院長已經同時是大法官的時候,也就是說,大法官並為司法院院長,司法院不是就審判機關化了嗎?就像是各級法院的院長,其實也是法官並為院長,這點我強調過好幾次。

想當初行憲的時候,憲法草案原本是寫司法院為最高審判機關,一讀時改為最高司法機關,目的是為了配合五權憲法,而不是說司法院不具有審判的功能。因此,一九四七年公布制定的「司法院組織法」才會規定,司法院設民事庭、刑事庭、行政裁判庭、公務員懲戒委員會。不過,後來因為最高法院院長等法界人士的反對,才隨即在憲法生效時,同時修改「司法院組織法」,取消司法院設民事庭、刑事庭、行政裁判庭的規定。

反對聲浪的背後其實還涉及最高法院「院長」既得職位的問題。因為司法院設民事庭、刑事庭之後,就只剩下司法院院長,再無最高法院院長一職。過去,最高法院人很多,有四、五十人之多,預算編制也很大,要反對改革很容易。但是讓法官在行政體系之下,就是不對。

取得法案主導權

我始終認為:強調司法院是「司法行政院」,對法官來說是一種侮辱。為什麼美國的最高法院可以跟總統、國會平起平坐,地位對等,而我們的法院卻一直抬不起頭來,非要有個「行政體系」架在上面不可?連保障法官的「法官法」要提出來,都會有人反對。其實,在林洋港擔任司法院院長時期就有類似「法官法」法案的提出,卻遭到來自法務部的反對。審檢分隸後,主導相關法案修正的還是在司法行政部,就是後來的法務部,開會的地點也都是在法務部。

有一次,我與當時的行政院法規委員會主任委員胡開誠先生爭執「司法人員」的定義及範圍。我認為「司法人員人事條例」的司法人員應該包括大法官,還有公務員懲戒委員會委員;但他說這些都不是,檢察官才是,因為檢察官一開始就定在「法院組織法」,不在「法院組織法」規定的,都不是司法人員,不能放進「司法人員人事條例」。我為這事跟他爭了起來,兩個人一直走到法務部樓下還在爭執,有些職員看到,還以為我們在吵架!

一九八二年五月二十五日,司法院大法官作出釋字第一七五號解釋,表示「司法院為國家最高司法機關,基於五權分治彼此相維之憲政體制,就其所掌有關司法機關之組織及司法權行使之事項,得向立法院提出法律案。」確認司法院享有法律案的提案權。自此之後,司法院取得法案的主導權,成為推動司法改革的重要利器。由司法院副院長洪壽南擔任召集人,討論有關「法院組織法」等相關司法組織及司法權行使法案的研修。因為是由司法院主導,變成是行政院法務部要派員到司法院開會,這當然也是關鍵之一。

經過多次的討論,「法官法」的觀念才逐漸被接受。前司法院副院長洪壽南先生本人因為看得懂日文,相當清楚日本戰後法官地位的提高,因此也比較能夠接受。所以說司法院釋字第一七五號解釋可算得上是台灣司法改革史上的重要解釋之一。

堅持司法獨立與超然

二○○三年至二○○七年這四年,我主掌司法行政工作,又參與大法官釋憲案件的審議,精神體力的耗費,還有遭受的壓力,都比以往來得大。因為這幾年「朝小野大」、政黨之間競爭激烈,政治對立與鬥爭延伸到法院裡。總統選舉無效訴訟、三一九真調會條例等一系列的釋憲案,競爭雙方都想用司法的力量扳倒對手。但我堅持司法的獨立、中立與超然。在政治人物眼中,不是朋友就是敵人,我卻成了雙方的敵人,在此過程中受到的各種壓力,不難想像,也讓所有行政同仁及大法官們都格外辛苦。

隨著人類進入新的世紀,台灣也歷經了多次的政黨輪替。在當時朝小野大的政治格局下,府會相爭、權力互抗,此起彼落,所在多有。然大法官並未置身事外,面對棘手憲政案件,毅然作出定分止爭、影響深遠的解釋,如核四停建預算執行案(釋字第五二○號解釋)、三一九槍擊真調會組織案(釋字第五八五號解釋)、國家通訊傳播委員會人事案(釋字第六一三號解釋)、監察委員任命案(釋字第六三二號解釋)等案件,解釋的結果絕大多數也獲得行政與立法部門的尊重。

其中尤值一提的是,二○○四年總統大選前夕發生槍擊案,全國震驚、舉世注目,立法院隨之制定「三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例」,成立了史無前例的「真相調查特別委員會」,賦予超過既有政治部門權力的調查權限,引發違憲爭議。大法官為此召開憲法法庭,進行言詞辯論,於二○○四年十二月十五日作成釋字第五八五號解釋,宣告上開條例部分內容「逾越立法院調查權所得行使之範圍,違反權力分立與制衡原則」。解釋之後,餘波蕩漾。

立法院在審議九四年度中央政府總預算案時,刪除司法院院長、副院長、大法官及秘書長九四年度司法人員專業加給的預算。隨後,基於部分立法委員的聲請,大法官作成釋字第六○一號解釋,明示大法官為憲法上的法官,並宣告上開措施違反憲法第八十一條規定保障法官的精神,護衛司法尊嚴與憲法制度,毫不退縮。

在台灣民主化、政黨輪替之後,立法院仍然企圖以刪減大法官預算作為報復大法官解釋的手段,固然令人遺憾,但大法官得享憲法維護者的美稱,已毋庸置疑。展望未來,至盼大法官們能夠承先啟後、繼往開來,讓憲法維護者的名號,得符其實。

我常以「這裡是國家最理性、最客觀、最公正的處所」與司法同仁共勉;我們要做國家最理性處所的捍衛者,只能依據憲法與法律,對自己的良心負責,對全國人民負責,對歷史負責,這是我個人堅守的一貫信念。

回首來時路,司法院組織改造工程雖未能竟其功,但曾經有過的堅持與執著,以及曾經付出的努力與心血卻不容否認,更不能一筆抹煞的。

書籍介紹

本文摘錄自《憶往述懷:我的司法人生》,遠流出版

作者:翁岳生

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精神一到 何事不成
翁岳生的生命故事

從八掌溪畔的泥巴路到留德深造
從司法學術研究到釋憲實務工作
努力認真、堅持不懈的人生態度
一路走來,無心插柳,漸成濃蔭

翁岳生,台灣司法史上最年輕、任職也最長的大法官,三十五年的司法生涯,長期參與釋憲工作,見證了台灣憲政發展與民主轉型的關鍵時刻。

這本書記述了他的學思歷程和生活體驗,呈現命運滌盪下的個人際遇,反映出時代變遷中的人物與事件。全書以「求學」、「學術」、「司法」、「法治」為敘事主軸,運用多線交叉、平行鋪陳的方式,刻畫不同時期背景下的人生軌跡與社會網絡,串連出張力十足的歷史場景與餘韻醇厚的有情世界。

幼貧失學、力爭上游的求學逆境,慘澹歲月中跋涉的心路歷程,留學時期人脈的展延,學成返國後的學院際遇和訪學遊蹤,後續司法生涯的端緒……,一段段不同風景構成的生命旅程,展現了翁岳生質樸的生活風格和闊達的生命格局。

  • 封面題字 / 書法名家朱振南
O2086憶往述懷-立體書封
Photo Credit: 遠流出版

責任編輯:翁世航
核稿編輯:王祖鵬