香港民主末路(上):中國改寫《基本法》附件,收窄民主派空間

香港民主末路(上):中國改寫《基本法》附件,收窄民主派空間
Photo Credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

如果選民熱情照舊,幾乎可以肯定,建制派和非建制派平分議席。非建制派不等於民主派,那麼真正的民主派所得席位絕對不會超過10席。

3月11日,中國全國人大會議通過《全國人民代表大會關於完善香港特別行政區選舉制度的決定》,授權人大常委修改《基本法》附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》,「完善」香港政治制度。3月30日,人大常委第27次會議正式修訂了附件一附件二。這些修訂完全改變了香港的政治和選舉生態。

這次修改的雖然是「《基本法》附件」,而不是「《基本法》正文」,但實際與修改《基本法》無異。基本法本身並無對附件修改的專門規定。而根據《基本法》159條,「本法的修改權屬於全國人民代表大會」,只有全國人大,而不是全國人大常委,才有《基本法》修改權。這次修改《基本法》附件,採用了「全國人大授權全國人大常委」的形式,正好說明了這是對《基本法》159條的應用。

這意味著這次修訂是極重要的標誌性事件,實質性地改寫了香港的政治生態。可以說,這是《港區國安法》頒佈以來,香港憲制最重要的變化。事實上,這也和《港區國安法》一道定義了「新香港時代」。

在人大決定中,除了闡明要確保愛國者治港的原則及規定程序安排外,具體改變有五項。

  1. 把現在只負責提名和選舉特首的「選舉委員會」的職能,擴大到提名立法會議員和選出部分立法會議員。
  2. 選舉委員會從1200人加到1500人,從現有的四個界別(即工商金融、專業、社會團體、政治代表〔立法會議員、區議員、港區人大委員等〕)改為五個界別。具體而言把現有第四界別一分為二,新第四界別變成「立法會議員和地區組織代表」,新第五界別則為全國性組織的香港代表,包括港區人大代表、港區政協委員和其他全國性團體的香港成員(可能包括全國婦聯、青聯等)。第五界別明顯全是「黨的人」。
  3. 提高特首提名的門檻需在選舉委員會中獲得至少188張提名票,而且每個界別至少15票。
  4. 立法會議員選舉從現在的直選和功能組別兩類,變成三類,即選舉委員會中會產生第三類議員。
  5. 成立專門的候選人資格委員會,負責審核三類選舉的候選人的資格:選舉委員會委員候選人、特首候選人、立法會議員候選人。注意,其他選舉(比如區議員、鄉郊代表選舉等)的候選人,雖然不通過這個候選人資格委員會把關,但還要被現在的選舉主任把關。

總而言之,通過新增的候選人資格委員會和擴大職能的選舉委員會,加上其他措施,整個「完善香港選舉制度」的要旨,就是要為民主派參與香港選舉加上多重大閘,基本上把「不聽話的民主派」從政之路封得嚴嚴實實,這樣才能確保中共所放心的「愛國者治港」。

在這個與香港高度相關的事項中,整個制定過程裡都是「北大人」借建制派之口放風聲,公眾從無正式獲得消息的渠道,也沒有正式發表聲音的渠道。其實,即便在人大作出決定後,也有一些「留白」由人大常委決定。為此,港澳辦副主任張曉明等人隨後南下會見「香港各界人士」,「聽取」意見。

儘管在大局已定的情況下,留下這些相對無關重要的細節開放給香港人討論,無非一方面展示中央「大度」、「歡迎提意見」;一方面故意留下空間和模糊字眼,好讓香港人糾纏於多幾席少幾席的爭論中,而不再聚焦這個「大框架」的定局;但在這些小節上多聼意見,多少也還能表示出中國願意真正聽取港人聲音。

然而,在實際操作中,張曉明等會見「香港各界人士」,也無不是親共人士和建制派,最多只能代表一半香港人。更重要的是,這些會見也是閉門的,同樣依賴「放風」,公眾才能獲取少量信息。

而且,在媒體爆出的信息中,最引人注目的就是那些激進(極左)的方案。比如工聯會吳秋北說,在立法會中選委會議員應該佔50席,這比原先討論的立法會議員席位的333方案(直選、功能組別、選委會議員分別各30席)和234方案(分別為20、30、40席)更差。這不免令人覺得,這些會面放風就是為了襯托出「最後方案不這麼差」。

在人大常委修改附件一、二的過程中,同樣也是「密不透風」,直至決議的一刻,公眾才知道其内容。

以上種種,這已預示人大常委的方案必然比原先想象更不民主。新附件出臺之後,果然如此。在新附件一、二中,在很多人大決定中的「留白位」,都更不利民主派。

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首先,廢除修改選舉方法「五部曲」

人大常委與其說是「修改」附件一、二,還不如說是「重寫」附件一、二,變化極大,篇幅長了幾倍。在通過「修改」後,原附件一、二立即作廢,此前與附件一、二相關的「人大常委決定」也作廢。

原先附件一、二都有修改選舉方法的程序。香港的選舉方法,一開始是「三部曲」(立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會批准),後來變成「五部曲」(加上行政長官向中央報告,中央批准這第一和第二步)。原先的修改程序,雖然有中央的制約,但港人也有一定發言權。即便後來特首已變成「向中央負責」,不再代表港人的意願向中央力爭,但民選議員還擁有「否決權」。比如2015年,特首提出的方案就被否決。

更關鍵的是,由於香港方面有提出修改的權力,在《基本法》中又規定選舉方法要「循序漸進」,於是每一個周期,民主派都把推動修改選舉方案作為核心訴求。政制問題就這樣一直是香港的最核心政治爭議。這令中央不厭其煩,決心徹底「鏟除禍根」。

於是,在新附件一、二中,完全剝奪了港人提出修改的主動權及港人在修改中的話語權。相應條文規定「全國人民代表大會常務委員會依法行使本辦法的修改權。全國人民代表大會常務委員會作出修改前,以適當形式聽取香港社會各界意見。」

這意味著,修改不修改,想幾時修改,想怎麼修改,完全由人大常委說了算。至於那個「以適當形式聽取香港社會各界意見」,這不過是做做樣子罷了。

由於與附件一、二相關的前人大常委決定統統作廢,因此2014年引發占中或雨傘革命的著名的「831決定」也作廢。這意味著,即便以後人大常委說可以修改選舉辦法了,也不用依照「831決定」。本來,831決定已「保守」得讓香港民主派不能接受。但以前,香港普選之夢至少可以在831決定的基礎上進行,但以後連這樣「保守」的基礎都不再有了。

第二,我們先來看看以往民主派能實際參與最多的立法會選舉方面

在立法會選舉組成上,在廣泛討論的333和234方案中,最終採用了較不利民主派的234方案。與原先立法會選舉相比較,原先70席中有40席通過直選產生(包括分區直選的35席和「超級區議會」5席),30席通過「傳統」功能組別選舉產生(理論上,超級區議會也是功能組別,但基本通過直選產生)。現在增加到90席後,直選剩下20席,比例大大降低。功能組別雖然席位不變,但比例也降低了。增加的40席選委會,可以肯定全是「黨的人」(見下文)。

在立法會直選方面,正式把現在五個選區改為10個選區,把比例代表制改為雙議席單票制(即每選區兩個議席,每個選民投一票)。這樣,如果選民熱情照舊,幾乎可以肯定,建制派和非建制派平分議席。非建制派不等於民主派,那麼真正的民主派所得席位絕對不會超過10席。

在立法會功能組別選舉方面也更不利民主派。

  1. 界別雖然維持30席位,但界別分類作出調整。取消了「區議會(第一)」,即有現在區議會議員互選產生的一席(目前民主派在區議會中佔絕對優勢)。醫學界和衛生服務界合並為「醫學衛生界」,而這兩界目前都由民主派或非建制派獲得。這等於讓民主派少了兩票。
  2. 相應地,立法會中增加了一個「人大政協界」(香港特別行政區全國人大代表香港特別行政區全國政協委員及有關全國性團體代表界),這當然也是「黨的人」。還增加了一個「商界(第三)」,這是「在内地經商的港人的代表」,一般被看作是「新香港人」的囊中之物。
  3. 在民主派佔優勢或曾嘗試發力一些組別(科技、飲食、批發零售、體育演藝文化出版)都從個人票或個人團體混合票,變成全團體票。科技界目前是民主派擁有,但改為團體票之後,也可能被建制派奪得。民主派本來有望衝擊另外三界,變成全團體票後也肯定難以實現。
  4. 中央還不放心,專門規定了「除法律列明外」,其他團體必須持續運作三年以上方有資格成為選民。這令在逃犯條例事件後如雨後春筍般新登記的民主派新公會、「新出版機構」、「新」食肆等統統不能成為有效選民。

在立法會「選委會」40席的產生方法中,採用由1500個五大界別的選舉委員混合選舉的選出40人的方式。假設五大界別中分開選舉,比如每個界別選出8個代表,那麼,在民主派可能佔優勢的大界別(如第二界別專業界),就可能選出民主派代表。現在混合選舉之後,就可以保證選出的全部都是「黨的人」。

這樣一來,在新立法會選舉中,即便民主派選民熱情照舊,最多也只可能有15席,即在直選中贏得10席,在功能組別中贏得由個人選民選出的法律界、教育界、醫療衛生界、社會福利界,以及可能贏得由團體選民選出的科技創新界。在最理想的情況下,只佔總數的六分一,完全失去了實際的制衡能力。

這當然更不用提,所有參選人都必須得到選舉委員會的提名和經過「候選人資格審查委員」的審核這兩重大閘(在接下來會討論)。能成功參與選舉的,恐怕都只是「忠誠的反對派」而已。

在新的立法會中,表決同樣採取「雙規制」:即政府提出的法案,需要過半數支持;立法會議員提出的「私人法案」,則需要分別「經選舉委員會選舉產生的議員和功能團體選舉、分區直接選舉產生的議員兩部分出席會議議員各過半數通過。」

後者是對「分組點票」的改變。在現行制度中,議員分為功能組別和直選議員兩組,要分別過半數,才可通過「私人法案」。這本來萬無一失,因為建制派一直在功能組別佔優勢,所以不會通過民主派提出的「反政府」的草案。但中共害怕民主派攻陷功能組別,於是在插入選舉委員會立法會議員後,把分組也改了,選舉委員會議員一組,功能組別和分區直選議員為另一組。由於選舉委員會議員全是「黨的人」,所以就更加萬無一失了。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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