如何理解台灣的低生育率、少子化現象?政府施政該考量以下五大面向

如何理解台灣的低生育率、少子化現象?政府施政該考量以下五大面向
Photo Credit: Shutterstock/達志影像

我們想讓你知道的是

政府部門與一般社會大眾對晚婚晚育(或未婚未育)的理解過度扁平直線化,常落入「何不食肉糜」的思維,其實台灣的未婚人口大多是由五類族群混合而成,針對這五者的政策協助與介入措施也大相逕庭。

文:鄭雁馨(中央研究院社會學研究所副研究員)

因為生育率下降與出生數減少而帶來的人口危機問題,在台灣社會已經被熱烈討論至少超過十年。政府在2009年起也陸續推出較積極的帶薪育嬰假、生育補助、育兒津貼與近年推動的準公托等措施,但持續探底的時期總生育率讓一般輿論認為這些政策收效有限。這樣的現象不僅僅為台灣所獨有,鄰近的東亞社會如日韓星港也都有類似經驗與困境。

究竟我們對這一波襲捲而來的少子化浪潮該如何理解?政府的施政重點又該考量哪些相關面向?以下將分為五大點一一陳述。

一、正確理解生育率指標與低生育率成因

回顧台灣時期總生育率(Period Total Fertility Rate, PTFR)的軌跡,可說是一路以飛速下降的方式滑落:PTFR在1951年曾高達7人,此後在1980年代中葉跌破人口替代水準之2.1人,在1990年代持平在1.6-1.7人之譜約十年。隨後,進入廿一世紀後又開始急速下滑至2010年堪稱世界紀錄之0.9人。

後來雖曾在2012龍年回升至1.27人,但2013年又再度下探低點,近三年(2018-2020)之PTFR分別為1.06、 1.05 和0.99人。雖然PTFR是常用且便利的指標,但在女性地位不斷提升、晚婚晚育的急速變遷社會,單純參考PTFR對正確理解低生育率的現象與成因有其限制。

時期總生育率代表的並非真正某一年次「婦女一生所生育子女數」,主要是因為PTFR的計算是加總某一年35個出生世代(15-49歲女性)的生育行為所得,嚴格來說是一個「合成世代」的概念。由於每個世代/年齡延後婚育的幅度不一,所以PTFR多重世代之組成相對複雜,也使得女性地位快速上升期所常見的PTFR下降,其數值反映的是因婚育後延而產生大幅被低估之世代生育水準,故歐美人口學界的共識是需要同時考量世代總生育率(Cohort Total Fertility Rate, CTFR)的變化。

CTFR,是特定出生世代女性到達45歲(或49歲)左右的確切平均生育數,是最精確之「婦女一生所生育子女數」指標。台灣CTFR雖然也不斷下降,但直到1965年次女性才開始低於兩人(1.95人),此後持續下降至1975年次的1.6人水準,但其中已婚者生育水準都達兩人,且越年長世代甚至超過兩人。1965年次以後之女性低於兩人的生育率,幾乎都肇因於結婚率下降,這也同時因非婚生育率微乎其微,生育行為都發生在婚姻中所致。

換言之,1975年次女性有20%終身未婚未育,其餘已婚者皆平均生養兩名子女。當總生育率的組成透過同時參照PTFR與CTFR後,除對政策擬定有所助益,也能對未來人口老化帶來的壓力能有更準確的評估。

shutterstock_153947837
Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

同時參照PTFR與CTFR的好處還可由兩個例子來理解。

首先,瑞典的PTFR從1910年的3.6人一路降至1999年的1.5人,中間大幅波動數次(1970年代中葉起在1.6人上下徘徊十年,且於1997-2001年間再次降至1.5人水準),但卻從沒有人口危機的重點便在於:其世代總生育率(CTFR)數值一直到1975年次女性為止都穩穩站在兩人的水準。

再者,日本近年的PTFR雖看似比台灣樂觀許多(1.45人),但同時日本1975年次女性的CTFR卻也不過1.4人,相比之下台灣的人口危機沒有日本嚴重,主要也是因為日本婚育延遲步調已經幾乎停止,所以CTFR接近PTFR水準。

既然有結婚的夫妻生育水準都達到兩人,那近年以時期總生育率僅剩一人為由,認為應該要鼓勵生育第二胎的政策就有失之偏頗之虞。嚴格來說,當下要思考的是:

如何讓已婚夫妻生育水準維持兩人,甚至超過兩人,並進一步探究未婚者的生命處境。

二、深入理解青年人口的生命處境與需求

直到1990年,台灣男女年屆50歲的終身未婚比例一直都維持在2-3%左右,屬於全民皆婚的社會。此後,終身未婚比例持續上升,在2019年時年屆50且未婚之男女已接近20%。與此同時並存的是長達四五十年低於4%的非婚生育率,故在台灣社會結婚與生子是緊緊相扣的。

在已婚夫妻都平均育有兩名子女的狀況下,了解中年期依舊未婚人口的生命狀態,對相關的鼓勵婚育政策至關重要。現有的政府大型調查對年逾傳統婚育年齡區間的男女何以尚未成家所知有限,因此我們對這些人口持續單身的原因理解貧乏,究竟有多少人是:

  1. 徹底不婚不育主義者?
  2. 找不到合適對象?
  3. 有穩定對象但無法成家?
  4. 想要小孩但不想結婚?
  5. 因為其他因素(如健康問題、需照顧家人等)而沒結婚?

若不能對未婚人口的生命狀態與需求有正確的理解與掌握,人口與家庭政策很難發揮預期效果。簡單來說,若是尚未結婚的人口主要是不婚不育主義的興起,那政府推動的相關措施很難會有效果,也不該強迫人民成家。

shutterstock_1217892652
Photo Credit: Shutterstock / 達志影像

合理的猜測台灣現有未婚人口,應該是由以上五類族群混合而成,且針對這五者的政策協助與介入措施也會大相逕庭。最核心的政策出發點應該是全面理解人民需求與自主意願,制定改善其生命處境的扶助措施,而不是高舉道德旗幟,要所有男女都一定要在特定規範認可的狀態下結婚生子。

舉例來說,以今日晚婚晚育普遍的趨勢來說,可預見有一定比例的已婚夫妻有人工生殖需求,但目前人工生殖限定已婚者使用,且政府的補助重點似乎以低收入夫妻為主。這一方面忽視了低社經男女的成家難度其實比高社經者為大,另一方面也忽略了不少中產階級家庭也有人工生殖需求,且更有能力負擔長期育兒支出,導致政策申用率偏低。