地方議員要求局處提供資料遭拒,因為文件調閱權只限於立法「機關」?

地方議員要求局處提供資料遭拒,因為文件調閱權只限於立法「機關」?
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我們想讓你知道的是

與公司董事作成經營決策時相似,民意代表的發言權、表決權及質詢權均有賴在「資訊充足」下才能實質行使以針砭地方政府施政,但是《地方制度法》中,卻沒有地方立法機關得向有關機關調閱文件之相關規定。

文:黃牧毅(桃園市議員助理)

由股東會所選任的董事,其目標是本於謀求公司的最佳利益而執行公司業務,因此法律上課予董事的注意義務,包含監督義務、詢問義務,以及資訊充足下之決策義務。

具體的意義是:董事必須按時出席董事會,但若只出席而不討論,則實與橡皮圖章無異,故其在會議上並應就公司經營事項提出詢問,而公司經理人應提供相關財報及營運資訊,好讓董事會作出合理的經營決策。由此可知,董事是否在「資訊充足」的情況下做出決策,關乎公司治理品質的優劣甚鉅。

如同公司的董事一樣,由人民選出的議員,其職責是實踐政治理念並監督地方政府,從而要按時到議會出席會議,參與討論並提出問題與意見。

議員要求局處提供資料,卻被說是「內部資料」而拒絕?

面對各局處五花八門的專業業務,若要呈現高水準的質詢內容,其所仰賴的就是各單位所提供的資訊,並輔以民意的反映始能達成,否則徒有質詢權,卻沒有請求提供相關問政資訊的權利作為配套,不免使問政流於形式。因故對於地方政府的「文件調閱權」可說是充實議員問政內容不可或缺的利器。

筆者曾經以議員服務處的名義函請桃園市政府某局處,要求提供該單位做過近年本市民意調查的相關資料,其原先僅回覆提供民調的「項目清單」,筆者再次請求提供其中某項民調的具體內容時,該局處則回應民調以政策研擬及決策參考為主,目前僅就民調之重要發現提醒有關機關參考改進,屬「內部資料」性質而拒絕提供。

然而,就有關政策研擬或決策事項之民調內容,考慮到為了避免政策形成過程中受到不當干擾,固可拒絕為之;但若是個別現行施政滿意度調查事項,則應提供議員作為問政時之參考依據,以利與地方上的民意互相結合應證,進而有效促請相關機關檢討改進。該局處並未就上述兩個面向加以區別並具體說明,令人充滿疑惑。

《地方制度法》沒有規定到的「文件調閱權」

事實上,內政部就曾於2001年以函釋指出,參照司法院大法官釋字第325號解釋 [1] 意旨,各級地方「立法機關」於符合若干要件情形下,有依法行使調閱文件之權,只是現行《地方制度法》,並無地方立法機關得向有關機關調閱文件之相關規定,且上開所指係立法機關之職權,與民意代表個人之職權無涉。

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現行民意代表個人行使之職權,一般僅有出席權、發言權、表決權、質詢權等,是故民意代表個人尚無得行使文件調閱權之法律依據。至若以一般人民身分請求行政機關提供行政資訊,當依行政程序法及行政資訊公開辦法 [2] 相關規定辦理 [3]。令人擔憂的是,倘若地方政府欲蓄意規避議員監督,該函釋儼然成為絕佳的擋箭牌,恐使透明的陽光無法照亮隱晦的黑箱。

內政部函釋將得行使文件調閱權者限於立法「機關」,雖與釋字第325號解釋明確揭示以居於機關地位的「立法院」為享有文件調閱權之主體的旨趣相符,但若細究該解釋文可知,文件調閱權可得行使的「範圍」因有立法院院會決議或委員會決議而有不同。另從委員會僅為立法院的「內部單位」亦可要求有關機關提供參考資料的角度加以觀察,其行使文件調閱權的前提是須經「決議」後方得為之,故該函釋將文件調閱權限縮於立法機關始得行使,似有疑義。

地方議員的文件調閱權,該如何修法?

回歸權力分立制度的原理,即是透過各個權力之間的相互監督與制衡,以確保個別權力不會過度擴張進而違法濫權。因此對行政權的調查監督本來就是立法權的固有權能 [4],縱使法律沒有明文規範,也僅為相關要件與程序尚待釐清,並不能直接否認個別民意代表的文件調閱權,故內政部函釋以「無法律依據」為由遽以將之排除,不但缺乏說理過程,亦有所誤解。

況且,與公司董事作成經營決策時相似,民意代表的發言權、表決權及質詢權均有賴在「資訊充足」下才能實質行使以針砭地方政府施政,俾善盡其代議士的職責與契合選民的期待。

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地方議員的文件調閱權既然屬於立法權的固有權能,惟其行使方式、範圍及紛爭解決機制仍尚待訂定相關規定或為原則性的規範 [5],避免個別議員與地方政府因黨派或交情深淺的不同而有差別待遇。

筆者建議,可參考釋字第325號解釋之分類,以桃園市議會為例,分為大會決議、審查會 [6](或黨團)決議,以及個別議員等三級,而各個級別所能調閱的文件種類亦應加以區分而有所不同,至於如何區分,則留待《地方制度法修法》予以明文,在尚未修法以前,可由府會雙方先行協調之。

但無論如何,地方政府對於個別議員以民意代表身分要求提供相關問政資料時,須認知到其係行使法定職權而應予以重視,除有相關法令依據 [7] 得以限制或禁止提供者外,並應儘量配合,絕對不能如同內政部函釋所稱,將議員的請求比照一般人民的申請程序而草率應付;即使有礙難提供的事由,也要向議員說明具體理由,如此權力分立的精神於焉彰顯。

註解

  1. 釋字第325號解釋文:「立法院為行使憲法所賦予之職權,除依憲法第57條第1款及第67條第2項辦理外,得經院會或委員會之決議,要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料,必要時並得經院會決議調閱文件原本,受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕。」
  2. 配合94年12月28日《政府資訊公開法》公布施行,《行政資訊公開辦法》於95年3月20日廢止。
  3. 內政部90年6月5日台(90)內民字第9004896號函。
  4. 釋字第585號解釋文:「立法院為有效行使憲法所賦予之立法職權,本其固有之權能自得享有一定之調查權,主動獲取行使職權所需之相關資訊,俾能充分思辯,審慎決定,以善盡民意機關之職責,發揮權力分立與制衡之機能。」
  5. 釋字第585號解釋理由書:「如於具體案件,就所調查事項是否屬於國家機關獨立行使職權或行政特權之範疇,或就屬於行政特權之資訊應否接受調查或公開而有爭執時,立法院與其他國家機關宜循合理之途徑協商解決,或以法律明定相關要件與程序,由司法機關審理解決之。」
  6. 相當於立法院中的委員會。
  7. 例如《政府資訊公開法》第18條第1項所列各款事由,但仍須注意是否有同條第2項「分離原則」適用的空間,亦即在除去或遮蔽不得提供的資訊以後,還是應該要提供其餘部分的內容

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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「透過影像為環境發聲」是齊柏林畢生在做的事,也是看見・齊柏林基金會要接力做下去的事。打造一座把台灣存起來的影像資料庫,讓齊柏林留下的影像資產得以傳承世代,「數位典藏」計畫需要你我一同支持響應。

2017年,《看見台灣》的導演齊柏林匆匆離開這個世界,留下無數珍貴空拍影像資產;這些跨越1990年代到2017年、長達25年台灣自然與人文地景變遷的真實紀錄,不只保留了台灣之美,更在學術研究、環保倡議和環境教育上有著無可取代的價值。然而,龐大的影像素材需要經過「數位典藏」才能被有效應用,因此「看見・齊柏林基金會」成立的初衷,就是為了承接數位典藏的使命,讓齊導畢生的心血,能夠世代傳承,發揮永續的影響力。經過兩年的摸索,基金會最終研擬出最合適的數位典藏計畫,不只將齊導作品數位化、分類歸檔,更要建置線上影像資料庫,並將繼續記錄台灣的使命傳承下去。

根據看見・齊柏林基金會統計,齊柏林導演在空中拍攝超過2500小時所累積的影像,約為10萬張空拍底片、50萬張數位照片,上千小時的空拍影片;要為如此龐大的影像資料建檔與整理,勢必耗費許多金錢、時間與人力。不過,只要能集結眾人之力,這一場數位典藏人員及專業志工接力的馬拉松,將會是美麗而撼動人心的一段旅程。

「數位典藏」做什麼?

數位典藏(digital archive),意思是將有保存價值的實體或非實體資料,透過數位化(諸如攝影、掃描、影音拍攝、全文輸入等)與加上屬性資料等詮釋資料(Metadata),建立數位檔案的形式,作為永久保管儲存。

而看見・齊柏林基金會的數位典藏計畫可分為三大工作線,分別為:

  • 傳統底片組:挑選底片→掃描成數位檔案→建立屬性資料→歸檔
  • 數位照片組:挑選照片→建立屬性資料→歸檔
  • 空拍影片組:挑選影片→建立屬性資料→歸檔

除了要將齊導留下來的影像作品數位化歸檔,數位典藏計畫還包括改版建置「iTaiwan8影像資料庫」,也就是建設完整的線上影像資料庫系統,讓齊導作品更便於靈活運用,也能讓更多世人看見。

飛行2500小時累積的空拍影像,怎麼整理?

  • 整理底片/數位掃描

數位典藏組專員詹宇雯的工作,是負責整理傳統底片。即便存放在防潮櫃中,傳統底片仍面臨逐漸老化褪色的壓力,需要與時間賽跑進行數位化保存;然而大多未經篩選的10萬張底片,有些因為直升機震動導致些微的畫面模糊,也有因飛行路線連續較重複的地景構圖,而詹宇雯的其中一項任務,就是拿著放大鏡一一檢視精挑,並標註定位和勘誤照片資訊。

「整理底片最常發生的問題就是人工出錯,因為以前留下的資料可能是齊導或其他志工整理出來、用手寫的,貼紙可能貼錯或資料寫錯。」詹宇雯說起某次經驗,當時有一張台北車站的照片被貼了很多年份,為了找出正確年份,她試圖辨識照片裡招牌跑馬燈上的氣溫、股市市值等資料,交叉比對推斷出正確年份。雖然偶有這種偵探辦案一樣的趣事,但大多數時候是耗費專注度與眼力的過程。

完成底片挑選的階段,接著進到底片掃描數位化。然而,這步驟並不容易,除了整體的影像品質控制與檔案管理,齊柏林導演留下的底片最遠距今至少11年,老化褪色的底片容易出現色彩偏誤,須進行色彩還原,再修掉畫面上的髒點、存成解析度高的數位影像才算完成。

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整理傳統底片的過程,必須拿著放大鏡一一檢視精挑,標註定位和勘誤照片資訊。
  • 建立屬性資料

所謂「建立屬性資料」,其實就是為影像添增各種描述紀錄的資訊,有了這些資訊,龐大的影像資料才能被有效率的搜尋、管理。數位典藏組副組長陳宣穎表示,以齊導拍攝的影像為例,包含:拍攝主題、地點及詮釋地景的關鍵字都屬於此範疇;而其中投入最多時間的便是「定位」和「建立關鍵字」這兩項任務。

「定位」指的是找出拍攝主體所在地點和座標,有時可透過既有的飛行軌跡紀錄來推測,但更多時候是在沒有軌跡紀錄的狀態下,憑藉地理知識及照片上的蛛絲馬跡判讀位置。如果影像拍攝年代久遠,或是地景變化很大,就需要運用更多歷史圖資或佐證資料去搜索、推論。

「我們要一張一張照片判讀,建立屬性資料。像是早期的傳統相機沒有定位功能,常常看到照片中只有一大片山稜線,此時我們就要仔細比對地圖、衛星影像,想辦法查找,盡可能貼近正確。」陳宣穎說。

「建立關鍵字」看起來似乎相對輕鬆,然而事實上,光是決定有哪些關鍵字可以使用,就是一門功夫。第一步必須辨認影像中的景物,例如一塊農田種植的是什麼作物,就必須蒐集其他資料輔助判斷;其次,由於空拍照片尺度不一,在畫面中佔比多大的景物需要設立關鍵字,也需要經過討論訂定規則;最後,還必須從使用者的角度思考,依據一般人的搜尋習慣設立關鍵字。

因此,在建立屬性資料的過程中,看見・齊柏林基金會也特別諮詢多位專家,共同研究規劃出適合台灣空中影像的關鍵字建置邏輯,並以此基礎進行分門別類、校正檢核,確保影像被妥善歸納及運用。

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建立屬性資料時需要大量對比地圖,並依照訂定好的規則建立屬性資料,使歸納邏輯一致。
  • 影音資料典藏

相較於照片整理,動態影片的典藏工程更為多元複雜。首先,要針對近千小時空拍影片進行盤點,接著進行特殊格式轉檔與備份,再逐步建立邏輯編碼、標示檔案管理方式,以推動後續屬性資料建立。

「影片整理最大的兩個挑戰,其一是影片內容橫跨的範圍很大,導演可能是台中起飛、屏東降落,因此要去判斷每個影片節點的地景定位;其二是飛機上升的垂直範圍很大、晃動又劇烈,有時候會遇到『果凍效應1』致使內容失真。」影音製作組專員鄭宇程說明,由於各時期的影片拍帶檔案格式、影像內容品質、影片時長都不同,大大增加了管理建檔難度。

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影音資料的典藏,需要讀取大量的檔案,逐格檢視、分段建立屬性資料、調色等。

加入數位典藏的馬拉松,傳承接棒台灣之美

從一步步定義操作流程、統一色彩管理語言、購置影像處理設備等,到培訓志工與實習生、讓人力支援一步到位、避免巨量資料的協作過程中出現錯誤,都是數位典藏計畫的範疇。多元內容創意部副總監王俐文表示,「數位典藏」四個字說來簡單,但過程繁複龐雜,需要所有人一致的專注、耐心、細心、以及熱忱。

「iTaiwan8影像資料庫」作為看見・齊柏林基金會數位典藏計畫的目標之一,改版上線只是第一步,接下來除了完成龐大影像資料的典藏,更大的挑戰是要繼續記錄台灣,讓影像不會只停留在2017年。

「透過影像為環境發聲」是齊導畢生在做的事,也是基金會要接力做下去的事。而數位典藏計畫,就是齊導生命的延續,也是基金會動力的源頭。要打造一座把台灣存起來的影像資料庫並不容易,看見・齊柏林基金會亟需各界的支持,共同建置屬於台灣最美的影像資料庫。讓我們一起守護齊柏林留下的影像資產,讓土地脈動的珍貴影像得以傳承世代,發揮更多價值。

捐款支持看見・齊柏林基金會,透過影像為環境發聲


註1:果凍效應(rolling shutter)是數位相機CMOS感光元件的一種效應,當使用電子快門來拍攝高速移動的物件時,原本垂直的物件拍攝出的畫面卻為傾斜甚至變形。(資料來源:維基百科)


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