金正恩不甩拜登的朝鮮半島政策,中國變成調停的大黑馬?

金正恩不甩拜登的朝鮮半島政策,中國變成調停的大黑馬?
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拜登政府完成對北韓政策評估,並公佈對朝政策綱要。根據公布的內容來看,美國將持續對北韓「施壓」,要求其放棄核武器,但同時也將尋求談判,甚至是雙邊先設法達成階段性協議,以利後續推動北韓的無核化目標。

布林肯呼籲北韓把握機會對話

美國國務卿布林肯(Antony Blinken)於5月3日參與倫敦為期3天的G7外長會議時,在與英國外交大臣拉布(Dominic Raab)的視訊記者會時表示,拜登(Joe Biden)政府希望用「外交方式」實現北韓無核化,呼籲北韓應把握機會。

會議中,布林肯強調北韓無核化的目標,並表示,美方的北韓政策有兩大重點,一為有效推動無核化,另一為與韓國、日本等盟友的協調溝通。他呼籲北韓應抓住這機會,美方將持續追蹤北韓的後續的回應。

美、日、韓場邊會討論北韓議題

透國此次的G7會議,美國藉機邀請日韓外長共同討論北韓議題的政策。美國除單方面表示對北韓的「開放」態度,也希望透過三國外長對話,協調日韓對北韓的政策及態度。

美國新政府上任剛超過100日,考慮到目前北韓議題的僵局,美國除了重新調整對朝策略外,韓國總統文在寅恐怕也要考慮調整拜登上任後,韓國對北韓的政策要如何與拜登政府對接。

此外,距離上次兩韓領導人見面,也要回溯到2018年了。韓國文在寅政府一直認為,作為北韓最熟悉的對口,以及地理位置上不可分割的重要參與者,應要作為美、韓、朝三方對話的一大推手,而不是當個「觀眾」。

拜登政府北韓政策逐漸明朗

距新加坡的川金會已三年餘;越南河內的川金二會面也已兩年餘。然而,北韓依舊擁有核彈頭與洲際彈道飛彈兩大威脅美國本土安全的軍事王牌。即便美方仍有意與北韓對話,由於不願先行取消對北韓的經濟制裁,作為談判的前提條件,目前北韓無核化的目標仍停滯不前。

對拜登政府來說,北韓勢必是一大外交優先事項,早在「暫行國家安全戰略指南」(Interim National Security Strategic Guidance),和幾項美國重要文件中都再三表示,防止北韓核擴散將是拜登政府外交上的重要議題之一。

近來,拜登政府完成對北韓政策評估,並公佈對朝政策綱要。根據公布的內容來看,美國將持續對北韓「施壓」,要求其放棄核武器,但同時也將尋求談判,甚至是雙邊先設法達成階段性協議,以利後續推動北韓的無核化目標。

從拜登公布的綱要來看,拜登也採取「軟硬兼施」,一方施壓、一方試圖找尋對談機會。然而,若美國持續維持對朝的經濟制裁,那是否能有與北韓對話的機會呢?根據《華盛頓郵報》(Washington Post)的報導,美國向北韓當局提供可能的「方案」,設法階段性推進雙方談判的進程。而這也符合拜登政府對朝綱要所提到的:先設法達成階段性協議為目標。

當然,拜登這方法是試圖利用循序漸進的方式推動北韓無核化,但在目前北韓相當被動的情況下,若要北韓重新回到談判桌上,美國可能必須先減緩經濟制裁的力度,或是利用外交手段設法與北韓當局進行協商。否則此件事只會變成「死胡同」。拜登試圖避免使用當年歐巴馬(Barack Obama)「戰略耐心」的政策,否則只會讓北韓製造出更多核彈頭,使得周邊國家更擔憂區域安全而已。

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北韓仍持保留態度,無意進行對話?

去(2020)年新冠疫情,北韓當局施行嚴格的封鎖政策,加上其餘天災的影響,讓北韓在經濟和民生上受到重創。特別是原先有與中國開放的邊境貿易,也因為疫情的影響而關閉,更是斷了北韓重要的經濟命脈。

回顧北韓於2019年的川金二會對核武協議的談判態度來看,可說是三不政策:「不情願」、「不妥協」、「不談判」。而不談判的態度,在新冠肺炎爆發後更加明顯。即便拜登政府上任,北韓有重新審視未來對美態度,但目前是否回到談判桌上,依然未知不明。

去年10月在美國選舉前,北韓曾大肆進行閱兵儀式,可說是秀足了肌肉。一方面警示首爾當局,另一方面北韓也持續發展核武攻擊能力。利用這次公開展示軍事能力,未來與美國交涉及協商相關協議時,能有更大的籌碼爭取有利於北韓的條件。不過,在閱兵當日,金正恩也意外地表示,有意願與韓國展開有意義的對話。

然而,美國從今(2021)年2月中就試圖通過「紐約通道」(北韓於紐約的駐聯合國代表處)向北韓傳達訊息。然而此行為遭到「朝美對話」知名外交官崔善姬的嚴厲批判,表示此行為只是爭取時間和公眾支持的廉價把戲。此外,她更表示,與美國一起談判只是浪費時間,北韓已不再給美國像是2018、2019年在新加坡和河內的兩個機會了。

即便對是否回談判桌和對話仍採保留態度,北韓依然持續以軍事行動,對美、韓、日等周遭國家施壓。上個月,美韓進行聯合軍演後,北韓立刻試射多枚短程飛彈以示抗議。一方面當然是抗議美、韓軍演,另一方面更是要傳達「象徵性」的訊息給拜登政府。

中國才是「調停黑馬」

綜觀來看,除了北韓的態度為重點外,美國實際上如何與北韓政府協商也值得觀察。而中國或許才是扮演著「調停黑馬」的角色。一方面中美在北韓的核擴散是有一定共識的,另一方面,中國自身與北韓的特殊關係,也可能在這美中「競合」的情況下,扮演令人出乎意料的角色。

而中國駐聯合國大使張軍,也在近日呼籲美方減緩對朝的經濟制裁,進行有意義的對話。本月身為聯合國安理會輪值主席國的張軍,說這話是在傳達中方的想法,也等同於「直接」告訴美國,如果不這麼做,要一同合作推動北韓半島去核化的進程,仍將裹足不前。


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