談「數位發展部」之前,政府真的對數位議題夠了解嗎?

談「數位發展部」之前,政府真的對數位議題夠了解嗎?
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我們想讓你知道的是

台灣若只想著要解決數位時代的問題,卻不從既有政府組織加入數位體質,未來只會碰到開放政府的網站系統建置完成,但沒有一個部會將有用的資料有系統的放上去的窘境,問題依然不會解決。

文:黃仲綸

從去年蔡英文在520就職演說上提到將推動行政院組織改造工程,未來會成立一個專責的「數位發展部」,時隔半年多經歷各方爭論,在3月25日行政院終於通過組織調整法案,若立法院本會期順利三讀,最快有望在2022年第一季掛牌,未來誰將接下首任數位發展部部長,承擔台灣政府開始邁向數位轉型之路,也是各方關切的標的。

但在談數位發展部之前,我們真的對數位議題夠了解嗎?

2020年底,歐盟先是公布了兩個新規草案,分別是「數位服務法」(Digital Service Act)和「數位市場法」(Digital Market Act),前者是用來保護數位服務的用戶,後者是保障數位市場的競爭,適用的對象包含亞馬遜、蘋果、Facebook、Google等高達2000萬名以上用戶的科技巨頭,要求這些公司接受市場納管,否則未來將面臨全年營收10%的巨額罰款。

「數位服務法」是為了建立更安全的數位空間,藉此保障所有數位用戶的基本權利。該法案主要規範業者如網域名稱註冊商、線上市集、行動程式市集與超大型網路平台業者。此外還替這些業者列舉了新的義務,包括必須提供透明度報告,其服務條款必須考量基本權利,有提供資訊給使用者的義務,且須設有投訴及補救機制等。具體而言,它們有意圖提供打擊非法商品、服務或內容的措施,協助辨識銷售非法商品的賣家,替使用者提供有效的保障,並可監督超大型平臺的運作。

另外一方面,「數位市場法」將大型的網路平台視為守門人,並針對這些守門人進行規範。只要是有強大的經濟地位,對歐盟市場有重大影響力,或是有強大的媒介地位,都會被視為守門人,並受到數位市場法的規範。若被視為守門人者,則可能產生相關義務包含:

  1. 廣告數據的資訊揭露
  2. 不得以商業或強制方式控制其用戶
  3. 排名系統中不得偏頗或不公平

目的是希望透過這些規範,藉以保障公平且開放數位市場。

從上述兩部歐盟的法規中,可嗅到「國家試圖影響跨國網路平台經營」以及「網路平台上的個人權利」的意味;起初,因數位空間不存在傳統傳統國家主權的狹隘定義,很難界定國家之間彼此的邊界,個別國家很難要求這些跨國網路平台配合當地政策,更不用說繳稅。

直到近年來,我們的生活網絡連結愈來愈難脫離這些跨國網路平台,以及隨著電子商務爆發性成長,進而帶動數位廣告費用爆增。然而,背後被犧牲的就是那些在地傳統媒體,包含電視節目、報紙刊物、實體廣告等,大量的現金流出本國,不再繼續國內流動。

因此,各國才陸續提出相對應的策略,試圖透過徵收「數位稅」的方式,要求這些跨國網路納入在地國家的監管範圍中。

那麼台灣呢?我們開始監管跨國網路平台了嗎?

今年初,澳洲公平交易會要求Facebook和Google,根據刊登在平台的新聞內容付費給當地私營和國營媒體,理由是這些跨國社群媒體大量使用傳統媒體的內容來獲取流量。相較於傳統媒體需要自己生產內容,為自己的言論負責,同時也有主管機關的究責與監管單位;跨國社群媒體掌握媒體通路,成為總編輯角色,在幾近無償狀況下取得傳統媒體的內容成果,藉此販售廣告取得行銷利益。

此外,由於演算法不透明,使用者無法獲得訊息傳遞的全貌,進而自身的言論遭到審查、遮蔽或降序我們也難以察覺。再由於每個人看到的內容不同,也讓第三方監管或研究機構難以一窺究竟。因此,「Taiwan AI Labs」針對演算法的不透明,推出了葉黃素計畫,試圖理解Facebook的審查機制偏好。

除了怎麼樣的社群內容,會受到演算法青睞,或者是下架,台灣政府一無所知,我們對於這些跨國企業在台灣是否有納稅也難以著力。從2017年5月起,財政部陸續對境外電商開徵營業稅、營所稅,但為了讓境外電商導入發票系統,給予境外電商二年半的緩衝期,不過須先登記營業稅籍、每二個月自動報繳。

但目前實行狀況是,部分跨國平台如Netflix、Google這些在台灣有設置實質意義辦公室的公司開始配合財政部開立雲端發票,財政部也能藉此掌握每年營業額。

但,業務上不需要在台灣設立實質意義辦公室的公司如Facebook,據財政部統計Facebook販售給台灣公司行號廣告服務的金額,2019年高達222.83億,且納稅額皆由台灣的公司行號代為扣繳,另外一部分賣給不需要報稅的一般民眾(我們稱為「直客」)的金額,財政部卻未能掌握。

總而言之,以業界認知直客大於企業客的推估的話,Facebook在台灣營業額每年至少高達500億以上,且財政部無法從公司課稅,僅能要求台灣人代繳。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

再回到台灣政府有無能力監管跨國網路平台上,3月23日立法院舉辦「跨國網路平台與內容產業影響公聽會」試圖回應歐盟關於數位稅與監管的立法進程,其中公平交易委員回的書面回應,僅就「公平交易法不禁止獨占地位,只禁止獨佔力濫用。」為原則做回應,完全忽略了跨國平台公司對於演算法規則的隱蔽性,到底要如何查證禁止獨佔力的濫用呢?最後,還是得回到公司是否願意接受台灣政府監管,以及台灣上下各政府機關對於這些數位議題的了解程度。

難道數位議題是靠成立一個部會層級的數位發展部就能夠解決嗎?

跨國網路平台與內容產業影響公聽會公平交易委員意見
作者截圖自公平交易委員會報告
跨國網路平台與內容產業影響公聽會公平交易委員意見

即使數位發展部未來成立了,其業務囊括電信產業輔導、資通安全、電子商務發展、智慧政府等業務,其各項業務也都勢必跟其他部會要有高密切的合作,例如所有政府資料都已有既定的主管機關,若要推動開放政府,也只是協助該擁有資料的部會建置系統,數位發展部本身不會擁有任何資料。

數位議題並不是獨立出一個主管機關進行跨部會協調就能解決問題,否則其功能就如同原本跨部會的國發會相同。美國的部會百年也不曾變過,到了數位時代,若有新的問題要解決,也是透過現有組織架構做延伸改造。

數位時代下的商業模式與使用者行為,本質都還是建立在人與人的消費行為上,只是形式改變數位化。台灣若要解決數位時代的問題,沒有從既有政府組織加入數位體質的話,未來只會碰到開放政府的網站系統建置完成,但卻沒有一個部會將有用的資料有系統地放上去,問題依然不會解決。

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本文經新公民議會授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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