【參與式前瞻】後躉購時代:競標制度對「小型發電者」會有什麼影響?

【參與式前瞻】後躉購時代:競標制度對「小型發電者」會有什麼影響?
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我們想讓你知道的是

再生能源競標制度實際實施後,卻引來大型再生能源企業和小型參與者的雙重反彈。再生能源競標制度存在何種缺陷?對於來自各方的競標者影響為何?是否真的有利於未來的再生能源發展嗎?

文:黃慧慈(台大風險中心博後研究員)、翁渝婷(台大風險中心助理研究員)

躉購制度結束前,該準備什麼?

躉購制度(FIT, Feed-In Tariff)是政府藉由長期合約,向再生能源製造商提供再生能源高價收購的政策機制。自2000年德國《再生能源法》實施躉購制度以來,截至目前,全球已有超過50個國家實施該制度。

躉購制度設計之初,是為了提高誘因讓企業和大眾投入再生能源。由於具有長期合約特性,一方面可以降低投資者的風險 [1],另方面也保障再生能源技術的長期推展。尤其躉購制度在設計上是一個基於產出的激勵機制,生產越多的再生能源就獲得越高的總收購價格,因此具有促進再生能源生產最大化的效益 [2]

不過早在2014年,歐盟執行委員會已開始著手採取競標制度來取代躉購制度,到底躉購制度有哪些方面的缺點呢?

2020年台大風險中心團隊舉辦參與式情境工作坊,我們邀請了具備能源氣候知識與經驗的青年及新創團體暢談:2050年之前,面對氣候風險和挑戰,我們在那之前該準備什麼?參與者不僅指出新興能源技術的開發、全循環經濟和公正轉型等深具前瞻性的觀點,更有參與者提出「躉購時代的結束是可以預期的,但是躉購結束前,該準備什麼?」

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參與者對於躉購制度下的能源轉型感到憂慮,「目前有許多電廠皆與台電簽訂20年躉售合約,再生能源自發自用的比例仍低。躉售的經濟誘因高,是否反而拖累能源轉型的意識?」也有業者直指「憑什麼再生能源比較貴,應該讓政策工具釋出」。參與式情境工作坊的觀點也呼應了2018年陳文姿報導所指出,躉購制度是把雙面刃 [3],以及顏哲淵在〈後躉售時代將至 公民電廠帶來的城市經濟改造〉一文所提到,在躉購制度下,民間與企業發電僅圖獲得再生能源高收購價格,反而不利於能源的自發自用及儲能設備的發展 [4]

那麼,競標制度作為後躉購時代的解方,可否扭轉上述躉購制度的不利條件,為能源轉型或能源自主帶來新的契機呢?

選項「之一」:再生能源競標制度

2014年歐盟執行委員會發表《2014-2020年新指標—環境與能源之國家補助》, 內容指出部分國家補助造成市場扭曲,並堅持走向市場機制 [5]

「國家補助造成市場扭曲」的邏輯在於「國家補助如公共基金等支持機制得以保護再生能源生產者免於某些風險,讓電力生產不需考慮真正的需求,但是卻導致電力使用者包括消費者和企業的成本增加,影響了整體的電力市場價格,造成價格訊號的弱化。」[6]

歐盟執委會循著市場機制,逐年推動歐盟會員國再生能源競標制度。依規定,2015年至2016年歐盟會員國至少5%的再生能源電力建設須經由公開招標,2017年起,除了部分例外,所有的再生能源建設都須經由競標制度才能實施。除此之外,競標制度要求每個歐盟國家不帶歧視地接受其他歐盟國家參與競標,所謂不具歧視的內容包含「再生能源廠商所選定的機具位置、機具品牌及專利」等,同時也要求歐盟國家之間必須享有資訊分配上的平等權利 [6]

政府採取競標制度的理念在於「開放」的特性,將私部門納入公平競爭的競標過程,藉以吸引多元的参與者至公共建設中,而非由政府總攬所有的公共事務。理想上,競標制度的設計,足以讓多元的各種潛在的參與者在公平與競爭原則中享有得標的機會。

然而,再生能源競標制度實際實施後,卻引來大型再生能源企業和小型參與者的雙重反彈。再生能源競標制度存在何種缺陷?對於來自各方的競標者影響為何?是否真的有利於未來的再生能源發展?

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工作坊參與者從企業角度為台灣建構永續循環社會藍圖

競標制度之於小型行為者的潛在風險

小規模再生能源行為者,例如能源合作社、居民社區能源團體或小型的風力發電計畫者,因本身的資本與規模特性,比起大型的能源公司,在參與競標時會呈現較高的脆弱性,同時也可能面臨以下好幾種投標風險 [7]

1. 先期計畫成本損失的風險

競標體制的引入將引起額外的風險增加,以風力發電競標案為例,參與競標時所需的計畫成本約為189,000至310,500歐元。一旦未得標,計畫成本也將損失。由於得標失敗的風險太大,因此較少小型行為者有能力參與風力發電的招標。

2. 未得標的計畫不得移轉

競標制度中,由於未得標的計畫不得進行貸款重組,這表示已成形但未得標的計畫將無法移轉為其他計畫。而投標者投入的成本可能包括發電偵測、安全性評估、設施估價、土地徵收、土地分析和人事等高昂成本,這些成本若因未得標而損失,將導致小型投標者未來的經營岌岌可危。

德國聯邦風能協會(BWE,Bundesverband Windenergie) 理事長Hermann Albers甚至認為,小型投標者一旦有一次未得標,很可能導致破產或被迫賣掉。

3. 須額外繳交保險金

競標期間投標者須繳交兩階段保險金,第一階段保險費為,競標期間每一設施必須滿足45,000歐元的套期保值,作為環境危害防止法的保險金。如果環境危害防止未過或評估時間拖太久,第一階段保險金就可能喪失;第二階段保險費為額外的45,000歐/設施,做為建設施工期間48~54個月之費用。這種設計可能對居民能源參與競標產生嚇阻作用或者帶來極大的營運風險。

4. 不確定的投標價格之風險

在競標制度中,投標者只能在競標結果出爐前確定競標價格,因為唯有如此,投標者才得對過去幾輪競標以來的得標價格有最佳的認識,及預測自己的成本。

缺點在於,投標者可能無法確定遵從哪一輪的競標價格結果,作為此輪投標的預測基準。對於投標者而言,在競標過程中所面臨的不確定性,不僅包括得標價格,也包含對於該計畫得標後預期利潤的不確定性,而這些都意味著投資風險的增加。[8]

參考資料

  1. 陳詩豪(2019)。〈投書:再生能源電能從躉購走向競標是世界潮流
  2. Energypedia, Renewable Energy Support Mechanisms: Feed-In Tariffs and Auctions.
  3. 陳文姿(2018)。〈「躉購」係啥?專訪綠電保證收購制度創始人深度解析
  4. 顏哲淵(2020)。〈後躉售時代將至 公民電廠帶來的城市經濟改造
  5. European-Commission. (2014). State aid: Commission adopts new guidelines for state aid to airports and airlines.
  6. EWEA. (2015). Design options for wind energy tenders. Vienna: The European Wind Energy Association, 1-21.
  7. Grashof, K., Kochems, J., & Klann, U. (2015). Charakterisierung und Chancen kleiner Akteure bei der Ausschreibung für Windenergie an Land. Berlin: Fachagentur Windenergie an Land, 1-45.
  8. Nestle, U. (2015). Ausschreibungen für Erneuerbare Energien: Überwindbare Hemmnisse für Bürgerenergie? Eine wissenschaftliche Expertise von EnKliP., Kiel:EnKlip, 2-24.

延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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