【參與式前瞻】後躉購時代：在競標制度之外，還有其他選項嗎？

文：黃慧慈（台大風險中心博後研究員）、翁渝婷（台大風險中心助理研究員）

• 【參與式前瞻】後躉購時代：競標制度對「小型發電者」會有什麼影響？

2016年7月8日德國修訂再生能源法案，決議由躉購制度轉變為公開競標制度。修正案於2017年1月1日起生效，得標者將屢行二十年合約，售電價格維持在得標時的水平 ^[1]。

面對新一波的再生能源制度改革，德國國內的相關爭議，主要集中於競標制度中聯邦排放保護法（Bundes-Immissionsschutzgesetz, BImSchG）的特殊條款。特殊條款允許小型參與者參與招標時得以享有例外條件，較小規模的再生能源組織不需於競標期間提出標示有排放證明的「許可證」（BImSchG License），只須在得標後補上。此外，這些小型投標者可在得標後延長計劃實行的時間至兩年，來完成所得標的再生能源設施。

另外，根據德再生能源競標制度，小於1MW的陸域風機，以及小於等於1MW的屋頂太陽能電板都不需經由競標，資金上限則根據德國再生能源法案（EEG, Erneuerbare Energien Gesetz）。其餘不需經由競標的再生能源類型，尚包括生物燃料、水力發電、地熱、污水氣、礦氣、垃圾掩埋沼氣等。須經由競標的再生能源類型包括：離岸風機、大於1MW的陸域風機、地面型太陽能電板，以及大於1MW的屋頂太陽能電板，其資金上限由競標所決定 ^[2]。

德國實施再生能源競標法規後，於2017年5月19日舉行第一輪風機競標。結果出乎所有人意料之外，95%得標者均為小規模再生能源組織，共佔1000MW，且這些得標團體均適用於「特殊條款」^[3]。

這代表小型參與者在再生能源競標制度特殊條款的保護中，獲得勝利了嗎？事實上，競標結果同時受到大規模與小規模再生能源組織兩方的批評。那麼競標制度有何不利於兩者之處呢？

為什麼特殊條款不利再生能源企業大廠、也不利於小參與者？

德國風能協會主席Hermann Albers認為由過去的補償體系慢慢轉型到目前的競標體系，很可能使德國風能陷入極大的困境，尤其特殊條款的規定可能導致特定類型的風機數量增加。

他預測在2019年和2020年，德國的風能建設將會受到嚴重破壞，這對製造商、供應商、物流業者和規劃商同樣造成嚴重的打擊，並有可能使減碳的速度趨緩。他建議，BImSchG許可證應該要成為參與競標的先決條件，而非在得標後才取得。^[4]

能源合作社此類小型再生能源參與者，在特殊條款的優勢之下也認為，競標制度與小型再生能源參與者的利益完全相違，並且反對關於例外條件上細節和內容的一切修正。

其中主要爭議在於，競標法案中增設特殊條款之作法能否如預期地增加投資者的多樣性？由於特殊條款對於競標結果有決定性的作用，因此大型再生能源企業為順應不同的門檻必須發展出不同的策略，而其中，與居民能源組織等小型參與者合作成為一個變通方法 ^[5]。

因此，在新的競標案中，得以見到許多大規模再生能源企業與小型再生能源團體的合作案例，就兩方而言，合作可以為各自帶來利益，如同德國風機發電公司WPD所說，大型的製造業者和企業站在小型參與者的背後，透過所謂的合作來減低他們原需承擔的風險 ^[6]。而小型參與者也可透過合作，降低競標為他們帶來的風險。

然而這樣的合作趨勢導致一個問題：標榜以居民和社區參與為主的小型參與者在接受大型再生能源公司的支持及合作後，是否仍算是「居民能源」（Bürgerenergie）？有預測指出，該機制將會擠壓「真正的」居民能源組織，因為大型再生能源企業為免投標前繳交許可證，試圖創造居民能源的身份，而實際上他們的身份構成卻非常具有爭議性 ^[7]。

簡單而言，競標制度的設計很可能造成能源參與的多元特性遭受動搖。

Photo Credit: Stockport Hydro Limited

競標制度之外還有其他選項嗎？

由以上的風險分析得知，小型參與者參與招標一旦未得標就需負擔龐大的成本流失風險，但是對於資本雄厚的大型能源集團而言，他們可以提供較低利潤的計畫，以損失來講，兩者之間並不對等。而德國再生能源競標制度為小型行為者創造例外條件的作法，也無法防止市場集中與能源集團之間的串通行為。

因此，競標法案並未達到其法條所預期達到的效果：不影響居民在能源轉型過程中的參與程度。

為了解決以上問題，有建議提出，可以為小型行為者增設特別的競標制度。但是多數專家與小型行為者認為這沒有幫助，主要是因為小型行為者在未能知道得標價格之前無法開始計畫或開始籌組資本。^[8]

德國合作社協會也針對「包容多樣性的參與者」原則提出「非競爭關係的出價模型」（Non-Competitive Bidding或稱為多元參與者模型），來取代現行的競標制度。

在非競爭關係出價模型的運作型態下，小型行為者首先向德國聯邦通訊處申請價格分配的通知，該價格是從一般競標過程中所得出的得標價格，其次，向通訊處證明具有小型行為者之身分（由歐盟執行委員會對該身分提出宣示性的保證），透過這種方式得以獲得較低的行政支出費用 ^[9]。

結語：台灣該開始準備「後躉購」了嗎？

筆者曾經聽過一個對於「後躉購時代」的看法，「當躉售制度快結束時，電價也許已與再生能源價格相當，再生能源生產者自然地也不會透過躉售獲取高價，而是以自發自用為主。」