【參與式前瞻】用科技檢核機制,不讓「反思綠能」簡化為「反對綠能」

【參與式前瞻】用科技檢核機制,不讓「反思綠能」簡化為「反對綠能」
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我們想讓你知道的是

國外的綠能政策與制度能刺激寬廣的想像,但是別忘了制度來自於文化的長期孕育,在台灣,已經有許多草根性力量正在發芽,他們正帶領著台灣未來綠能發展,走進本土地理與人文的深度了解之旅,讓科技成為真正的「永續」。

文:黃慧慈(台大風險中心博士後研究員)

前陣子總統蔡英文宣布要達到2050淨零排碳目標,相對應的再生能源預估須衝上更高配比。不過另方面圍繞著光電和風電的爭議案件卻紛至沓來,也有不少環團呼籲政府提出完整的再生能源社會與環境評估檢核機制。

快速衝刺大規模再生能源建置的主流綠能政策趨勢中,不難看見的是,任何關於綠能的有意義的反思均被慣性地放進二元對立思維:支持綠能vs.支持核能。對綠能反思被簡化為就是支持核能,更有不少反抗不當再生能源建置的在地居民被污名化為擁核派。

無獨有偶地,NIMBY(Not in My Backyard),俗稱「別在我家後院」或避鄰症候群,將在地居民對於住家附近具風險性的再生能源設備選址所產生的反抗,視為一種惡性的社會症狀,批評他們因不理性的恐懼誇大科技危險,並直指他們「認為自己是受害者、生活品質受威脅,因而產生沮喪的憤怒及恐懼的心理狀態」[1]

隨著國際社會對於再生能源發展中溝通與審查機制愈臻成熟,NIMBY理論在近20年已受到許多批評和挑戰,例如荷蘭學者Wolsink關於荷蘭爭議性風機案例的實證研究指出,因NIMBY信念導致反對社區內風機設置者僅佔4%,而絕大多數居民是基於「風機影響景觀」之價值因素而反對。

Wolsink也揭開荷蘭風機發展執行率停滯的原因,主要在於電力部門及政策行為者的結構性阻礙,導致風機場址無效率的規劃結果。他用研究說明「制度因素」才是形塑大眾支持程度的主要因素,同時指出NIMBY所預設的由上而下的決策態度,過度簡化了再生能源科技與社會之關係。[2]

英學者Patrick Devine-Wright以「Acceptance」和「Support」的簡單詞彙差別,道出再生能源決策的不對等關係。

「Acceptance」意味被動式的、未涉及決策過程地接受,「Support」則是行動導向,暗示能動性及對一件事的涉入。從許多大型再生能源所引起的地方爭議案例來看,居民對再生能源科技的接受(acceptance),有可能意味著由當權者或公司提出,要求個人和社區接受並傾向否定反對意見。

這種由上而下的觀點在能源建設的決策過程被廣泛運用,並且假設若人們不積極反抗能源設施,就表示他們「接受」了。決策者透過這樣的方法,加上「合法的」能源政策與目標,就可以較快達到低碳能源設備的擴建。[3]

以上可以看出反思再生能源一度變得進退兩難,但透過不斷地反省、調查、揭露與實證可以幫助突破被過度簡化的迷思,導引再生能源邁向各個方面真正的永續特性。

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Photo Credit: 台大風險中心
台灣青年針對氣候變遷和科技關係提出反思

氣候涉及的是結構性的,但著重科技會不會造成失焦?

「氣候涉及的是結構性的,但著重科技會不會造成失焦?」在我們請工作坊參與者試想:面對未來直到2050年,對於自身或台灣社會發展感到「悲觀、務實或樂觀」?一位選擇持「務實」態度的年輕參與者,在討論中向大家提出了上述的擔憂,也意外帶出「綠能科技」的反思與探討。

或許他的問題對於同樣選擇務實觀點的其他參與者已然是太過悲觀的,有兩位參與者給出了務實的回饋,肯定科技是已然的事實,差別在於怎麼運用、有沒有配套措施。

「目前科技已存在,但怎麼選用、怎麼落實,又是另一種。例如選擇集中式或分散式(電力系統),會造成不同的轉型結果。技術轉型背後的治理體制、經濟利益、分配上的不同也會造成不同結果。」

「科技某種程度造成氣候變遷,但科技發展已經是一個進行式,所以應將低碳科技進一步做研發,加強配套措施。如政府每推出一個新的方案,就需要在那之前訂定不同的配套措施。」

「科技」的議題性在當時情境式的流動中被帶往其他方向,但是這個短暫卻寶貴的討論片刻,為我們留下了無限的想像空間。這位年輕參與者或許嘗試把我們帶向更深層次的探討:面對氣候變遷與環境的複雜與結構特性,「綠能科技」作為一種解決途徑,可以帶領我們走向多遠?或者反過來,其實科技解決氣候變遷之預設已使問題的本質失焦了?

請容許筆者分享一個自身的經驗,2013年冬筆者參加華沙COP19之餘也參觀了華沙起義博物館,館內陳列了二戰期間華沙軍隊反抗德軍佔領的事蹟。一支訪談影片中,波蘭退伍老兵面色沈重談述戰爭情況與參戰後的心理創傷,但是另方面令筆者印象深刻的是,當他談及操作槍枝,從不會操作到可掌握射擊過程所流露的自信之情。

當下的我意識到,武器與工業背後的邏輯其實是將人的世界簡化為一種支配關係,人面對武器所思考的是,如何成功地操作?當操作成功,操作者展現征服的快樂,操作不成功則在武器面前失去信心,卻因此更崇信武器。但,武器又是怎麼來的?

沒有能源危機,只有消費危機

Energy boomerang effect用來形容當人們尋求更多的低碳能源供給時,反而造成更多能源消費的回彈現象。《綠能幻象》(Green Illusion)一書作者Ozzie Zehner敘述美國尋找能源的歷史,19世紀鯨油被用來補足美國燃料的不足,一隻鯨魚可產三噸的油,但慢慢的鯨魚數量減少,化石燃料被用來遞補美國燃料缺口。

化石燃料當時被視為便宜、清潔而且無限的,但是化石燃料仍無法滿足能源缺口,接下來科學家發現核能才是便宜、清潔且無限的。到目前為止再生能源則被世界各國普遍認可為便宜、清潔且無限的替代性能源。

依照該書作者的故事軸線,我們可以想像,未來的我們得面對同等程度或是更嚴重的「能源需求無法達到滿足」的狀況。參與式情境工作坊的一位節能建築業者也提到當前綠能政策的思維走錯了方向,從節能建築觀點出發,「沒有做好節電做再生能源沒意義,但是目前政府把焦點都放在再生能源。」如同Ozzie Zehner所說,「能源的需求在尋找能源的過程不斷被提升,美國人沒有能源危機,只有消費危機。」[4]

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Photo Credit: Vieira N.(2018)
1613年英國捕鯨船進行捕獵和生產鯨魚油

能源供給像是餵養一頭永遠吃不飽的巨獸。尋求能源供給的歷史是用同樣的一種邏輯思維在尋求解方,但結果卻告訴我們,取代的能源其實沒有那麼清潔、那麼便宜、那麼無限,「無限」的效益可能隨時間遞減,而所謂清潔、便宜,多數時候是因為我們「忘記」考量這些新能源選項潛在的污染、成本和種種代價。

《Foreign Policy》今年四月一篇〈When Clean Energy Is Powered By Dirty Labor〉指出,全世界太陽能電板多仰賴中國製造,中國佔全球太陽能板光伏70%產量以上,但太陽能生產過程卻是依靠中國政府在新疆維吾爾所執行的強迫勞動而來。[註五]《S&P Global》去年一篇文章也指出,全球太陽能板工業鏈中的多矽晶原料(polysilicon)有超過30%來自新疆,美眾議院已提出草擬法案,拒絕讓中國強制勞動的產物進入美國的工業供應鏈當中。[6]

不該逃避衝突,應該解決它

人權問題長期在綠能發展中被忽略,為未來政府的綠能政策拓展蒙上陰影。綠能科技自發明與應用以來,其選址所關係到環境生態、土地、景觀、居民生活或多方利益等多層面的影響,與其他大型公共建設一般均遭遇無數的爭議和衝突,在世界各國皆是如此。既然衝突是再生能源普遍帶有的現象,政府與社會大眾更應正視之,如德國能源轉型經常引用的一句名言「不該逃避衝突,應該解決它」![7]

參與式情境工作坊最常出現的一個詞是「溝通」。

「未來走到分散式能源,當能源供給靠近公民家戶時,是否會需要更多的溝通?」

「能源轉型過程中,針對溝通並未有足夠的資源投入,未建立具體的溝通平台,也沒有法律層面支撐。」

「若當初政府發展農電時評估農地蓋光電會影響哪些人且與相關人溝通,現在發生的損失應該可以避免掉。」

「再生能源也會產生衝擊,在環評前應做社會溝通和社會影響評估。」

在場風電業者則認為與漁民溝通需要第三方協商機制。可見增強社會溝通是工作坊參與者對於台灣能源轉型的具體共識。

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Photo Credit: 台大風險中心
節能建築新創業者分享未來台灣節能潛力

以下列舉德國再生能源社會溝通與衝突解決機制的幾個標準依據,以提供給讀者參考:

1. 建立衝突分析方法

德國再生能源衝突解決機制不僅只仰賴介入措施和法規,還特別強調對於衝突的全面性理解,用科學的方法確認衝突的類型、所涉及的利害關係者以及法律法規面向。

以德國西南方的巴登符騰堡邦為例,當地公民雖普遍支持擴大風能的計畫,地方上仍反覆有抗議活動。在多次透過對話論壇解決爭議之前,當地團體皆根據個別案例提出科學性分析,包括再生能源設施相關的時間與空間面向、衝突相關行為者、衝突的主題、衝突類型與衝突狀態等六個級別進行實證調查。[7][8]

2 溝通和公眾參與原則

2014年在風機衝突不斷升高的背景下,德國工程師協會發佈VDI7001規範「基礎設施規劃與建設的溝通和公眾參與」基本原則,內容大致包括:[7]

  • 對話是實施建設的必要前提,對話中的所有參與者應被視為合法的共同創造者
  • 所有參與者應在最開始就了解工程的目標,且在溝通過程中不應放棄先前預定好的目標
  • 公民應該在工程規劃的早期階段參與討論,即公民的「早期參與」原則,公民越早參與到溝通機制中,就越容易透過調解找到各方都接受的解決方案
  • 由於對工程項目的了解是達成成功溝通的基礎,因此必須確保所有參與者擁有相同的知識資源和知識水平
  • 所有不同的利益相關者都應被納入溝通機制中,利益者的代表性並非首要,反而能納入所有的意見才是最重要的
  • 針對對話程序須有專業的流程設計
  • 溝通不僅僅是容納更多意見,主要目的在於對工程設計規劃產生真正的影響,並被全面性地納入工程業者的決策過程
  • 工程技術的語言須由專家轉化為可理解的語言,以便所有參與者理解工程項目的技術層面
  • 溝通機制必須保持財務透明,包括程序費用和資金提供者,以避免參與者質疑機制背後的利益關係
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Photo Credit: Universität Hohenheim
德國基礎建設法規對溝通與公眾參與有清楚規範

3. 成立中立的咨詢委員會

再生能源設施有高度的複雜性,尤其關係到當地社會的「價值優先排序」此類認知上的議題,往往是溝通機制中不可或缺的一部份。但是過去的經驗發現此類議題無法透過專業的衝突管理來處理,也不可能透過調解來「消除」價值衝突,此時需要中立的角色針對具體個案創造建設性的對話,並透過其專業將對話帶到適當的政府決策層級。

以德國聯邦環境保護部所成立的「再生能源與自然保育衝突咨詢機構」(KNE, Kompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende)為例,諮詢委員會由15個人組成,其中包含來自環境保育、能源、科學領域專家和各邦一名代表,KNE為專業調解員提供進一步的培訓,這些調解員可以在調解庫中供KNE使用,並可專門安排在現場,為利益關係者各方提供衝突解決方法。此外,KNE必須獨立於指示而工作,才能確保所有利益關係人接受調解。[9][10]

結語:反思+實踐,是創新的開端!

反思綠能不是反對綠能,也非以悲觀態度面對未來綠能發展,相反地,是對於人們善於利用科技解決問題的反思、對於人們慣於依循發展主義的邏輯處理能源問題的反省,也是用更謹慎的態度針對再生能源擴建採取更完備的措施。

一直以來,國外的綠能政策與制度刺激了我們更寬廣的想像,但是別忘了制度來自於文化的長期孕育,在台灣,已經有許多草根性力量正在發芽,提倡能源自主的實作團體、投入再生能源環境與社會檢核的社會團體,以及願意實踐社會責任和自願發起社會溝通的綠能企業,他們正帶領著台灣未來綠能發展走進本土地理與人文的深度了解之旅,也唯有這樣的作法才能讓綠能科技成為真正的「永續」。

參考資料

  1. Fischer, Frank (2000). “Not in My Backyard: Risk Assessment and the Politics of Cultural Rationality.” Citizens, Experts, and the Environment: The Politics of Local Knowledge, p.124-142, Duke University Press.
  2. Wolsink, Maarten (2000). “Wind power and the NIMBY-myth: institutional capacity and the limited significance of public support.” Renewable Energy, 21:49-64.
  3. Devine-Wright, Patrick, Batel, Susana, Aas, Oystein, Sovacool, Benjamin, Labelle, Michael Carnegie, and Ruud, Audun. (2017). “A conceptual framework for understanding the social acceptance of energy infrastructure: Insights from energy storage.” Energy Policy, 107, 27-31.
  4. Zehner, O. (2012). Green Illusions: The Dirty Secrets of Clean Energy and the Future of Environmentalism. Lincoln; London: University of Nebraska Press. doi:10.2307/j.ctt1d9nqbc
  5. Elisabeth Braw (2021 April 12). “When Clean Energy Is Powered by Dirty Labor.
  6. Michael Copley (2020 October 21). “Human rights allegations in Xinjiang could jeopardize solar supply chain.
  7. Universität Hohenheim Institut für Kommunikationswissenschaft(2016). “Konflikt und Konfliktlösung bei Windenergieprojekten. Die Rolle von Umweltschutzverbänden in Baden-Württemberg.
  8. IFOK(2018). “Kommunikation und informelle Öffentlichkeitsbeteiligung.
  9. KNE(2018). “Konflikte in der Energiewende.
  10. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare SicherheitKompetenzzentrum Naturschutz und Energiewende.

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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