有心無力的拜登中東政策,無法擺脫「川規拜隨」的路線依賴

有心無力的拜登中東政策,無法擺脫「川規拜隨」的路線依賴
Photo Credit: AP / 達志影像

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如果不是川普早早就宣佈完全撤兵,美國說不定還會象徵性地留下部分兵力(正如在伊拉克一樣)。這再次證明了,拜登的中東政策無法擺脫川普的路線依賴。

最近以色列和哈瑪斯的衝突吸引了全球關注。雖然著眼「長距離」,以巴衝突由來已久(動輒要從一百年乃至幾千年說起);著眼「短距離」,這次衝突也有其直接起因納坦雅胡(Benjamin Netanyahu,港譯「內塔尼亞胡」)與哈瑪斯都有國内政治動機,以色列警察與巴勒斯坦人在阿克薩清真寺的對抗,以及以色列最高法院對六戶巴勒斯坦人居住權的最終判決等。

但放在「中距離」觀察,即近幾年美國中東政策的變化,同樣會幫助對以巴局勢乃至整個中東局勢的理解。

從1月21日拜登(Joe Biden)上台開始的一百多天,拜登政府顯示出驚人的執行力,拜登政府在外交國安方面的進展主要有四方面:重返國際、抱團抗中、聯歐抗俄、退出中東。本文本文主要討論第四點,即中東政策,及連繫巴以局勢作一分析。這裡的中東指的是「廣義」的中東,即從阿富汗到北非的廣大亞非區域。

儘管拜登的中東願景與川普(Donald Trump,港譯「特朗普」)的非常不同,但筆者此前也曾預料,拜登很難回滾川普時代的外交遺產。這主要基於兩方面的考慮:首先,拜登的總體思路還是從中東抽身而退,這和川普的沒有本質差別。其次,在過去四年中,中東大洗牌,出現各種不可逆的因素,拜登不得不尊重「新現狀」。

筆者此前曾多次討論,在中東存在「外部勢力」和「内部八大矛盾」。外部勢力自然指美英法俄中印等外圍大國。内部的八大矛盾如下:

  1. 以巴矛盾。某種程度上是宗教(猶太教和伊斯蘭教)、民族、歷史矛盾的綜合體。
  2. 伊斯蘭教内部的遜尼派和什葉派之爭。
  3. 神權與世俗之爭。
  4. 民主與專制之爭(茉莉花革命)。
  5. 民族衝突(庫德人)。
  6. 土耳其「重返中東」後的「泛(遜尼)伊斯蘭路線」與「大阿拉伯路線」對中東主導權之爭。
  7. 阿拉伯國家內部之間爭老大的衝突(沙烏地阿拉伯與卡達)。
  8. 國家政權與恐怖主義組織之爭。

面對一團亂麻的中東,沒有一個域外大國能真正「玩得轉」,最接近這個角色的是最大的玩家美國。在美治和平的思想下,美國希望擔任的角色是中東局勢的掌舵人,推動中東也在「美治」下達到和平。

在老布希(George H. W. Bush,港譯「布殊」)時代,美國在海灣戰爭中擊敗了侵略科威特的海珊(Saddam Hussein)政府。在柯林頓(Bill Clinton)時代,美國推動巴以和解,同時又推動伊拉克庫德人自治。在小布希(George W. Bush,港譯「喬治布殊」)時代,美國還擊阿富汗支持的恐怖主義分子,發動伊拉克戰爭,推翻海珊政權。

在歐巴馬(Barack Obama,港譯「奧巴馬」)時代,美國支持茉莉花革命,通過北約介入敘利亞和利比亞的内戰,在伊拉克、敘利亞與利比亞三國攻擊伊斯蘭國恐怖主義分子政權;重新推動巴以和平談判,又締結了伊朗核問題全面條約。可見,美國嘗試和多方面打交道,最終推動整個中東的「美治和平」。

但到了川普時代,在「美國優先」的口號下,美國的角色全面轉變,不再擔任「掌舵人」,而變成一個「競逐者」,還希望自己「抽身而退」,扮演「背後的競逐者」。明顯的轉變表現在幾個方面。

第一,全面「撤出中東」,在擊敗伊斯蘭國之後,美國逐步減少在中東的兵力,在川普最後時期還宣布將在今(2021)年撤出阿富汗;第二,在巴以關係中,嚴重偏向以色列,這包括正式把大使館遷往耶路撒冷;第三,退出伊朗核協議;第四,打造以色列——阿拉伯國家聯盟,推動以色列和阿聯、巴林、蘇丹、摩洛哥建交,以色列和沙烏地的關係也大幅改善;加上原先就和以色列關係不錯的埃及和約旦;這個聯盟是美國在背後支持的聯手對抗伊朗(和土耳其)的主要工具。第五,放棄庫德人。

在拜登時代,這些政策有的可望逆轉,比如庫德人,但其他一些就不這麼容易。

在以巴關係方面,以色列既然與四個伊斯蘭國家建交,當然無法不能「回滾」;美國大使館已搬遷,也不太可能遷回特拉維夫。

最關鍵的是,在美國政壇支持以色列是共和黨和民主黨「建制派」的一致方向。拜登本人就是長期的以色列支持者。直到2016年以桑德斯(Bernie Sanders,他本人就是猶太人)為代表的民主黨進步派興起,這才在政壇上有公開要求不再支持以色列的勢力。雖然進步派在政壇勢力日益強大到能影響很多議題,但在政壇上支持以色列的傳統太深厚,這是進步派無能為力的方面。

於是在以巴問題上,拜登也只能提出較溫和的立場,表示重新支持「兩國方案」,希望重啓和平談判。然而,無論以色列還是巴勒斯坦對這種建議都不太感興趣。對以色列來說,已佔了的好處沒法吐出來;對巴勒斯坦而言,以色列佔了好處沒吐出來之前,再進行和談就分明是承認了「現狀」。

最近,以色列和哈瑪斯衝突固然有很多長期和短期的原因,但最重要的中期原因就是,美國一旦失去了這個「調停人」的身份,就很難說服雙方簡單地回到談判桌上。它們非要衝突一次,才能達成新的平衡,美國才有機會重新插手。

在這次衝突中,我們可看到,拜登盡力在國内和國際做到力所能及的「中立和公正」:他一方面反覆支持以色列有「還擊權」,一方面要求以色列應該顧及平民生命;一方面拖延聯合國安理會討論,阻止發表聯合聲明,一方面又積極在背後斡旋,要求雙方停火。

然而拜登所為吃力不討好。在國内,共和黨人嫌他支持以色列得不夠,進步派不滿他單方面支持以色列。在國際上,也被中國暗指「袒護」以色列。拜登雖然一天給納坦雅胡打幾次電話,但以色列對「儘快停火」根本不屑一顧,就連哈瑪斯也沒有停手。

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台美減碳有「共同國家策略」!專家看好低碳汽油合作

台美減碳有「共同國家策略」!專家看好低碳汽油合作
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會

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財團法人環境與發展基金會攜手美國穀物協會舉辦「全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢系列座談」,邀請台美專家共同與談,專家表示,低碳汽油減碳成效佳,已助力全球60餘國的運輸減碳,台灣應將低碳汽油納入2050淨零碳排國家戰略,加速運輸部門邁向零碳。

財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會日前舉辦「全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢系列座談」,包括美國在台協會、行政院能源減碳辦公室、經濟部、環保署、台灣中油、台塑石化以及國內外專家共同與會,針對台灣導入低碳汽油,加速運輸部門邁向零碳進行討論。環境與發展基金會蔡俊鴻董事長表示,低碳汽油已在超過60個國家普遍採用,導入低碳汽油對於運輸部門有立即的減碳效果。台灣2050淨零碳排轉型是整體性的國家戰略,任何助於減碳的策略都應被討論,重點在於國家是否真的有減碳的決心。

圖一:合照
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全球推動低碳汽油融入淨零碳排趨勢座談,共同探討可行的減碳方針與策略。來賓自左起為:台榮周忠平副理、台塑石化李後昆處長、台灣綜合研究院柯亮群所長、經濟部工業局潘建成組長、行政院能源及減碳辦公室黃錦明科長、臺灣師範大學葉欣誠教授、美國在台協會(AIT)王睿珂(Erich Kuss)組長、美國穀物協會盧智卿駐台代表、環境與發展基金會蔡俊鴻董事長、環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任、循環台灣基金會黃育徵董事長、經濟部能源局蔡秀芬組長、中油王淑麗組長、中華氣候變遷暨農業發展學會張學義委員、台塑洪宗益協理。

全球正面臨氣候變遷與能源轉型的重大挑戰,亟需有效且可行的減碳方法。美國在台協會王睿珂組長致詞時表示,台灣與美國都有邁向淨零碳排的目標。美國是全球推動低碳汽油的先驅,美國長年採用低碳汽油作為解決溫室氣體排放的策略之一,不僅減碳效果立竿見影,更提供消費者減碳的選擇。台美是重要的能源戰略合作夥伴,盼透過此次座談交流,促使雙方在減碳路上更進一步合作,實現淨零碳排的願景。

圖二:AIT農業組組長
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美國在台協會農業組組長王睿珂表示,台美是能源合作戰略夥伴,盼能加強交流、合作實現淨零碳排的願景。

環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任強調,台灣正在研擬2050淨零路徑規劃,總共12項關鍵戰略,其中也包括運具邁向無碳化。確實政策推動不可能一次到位,一定是從低碳逐漸邁向無碳,機車就是很好的例子。台灣運輸部門的主要排放源是汽車和機車1400萬輛,目前環保署鼓勵淘汰老舊機車,也有助於減碳。低碳汽油在世界各國早已廣泛運用,最重要的是如何進行社會影響面評估,做好公眾溝通,讓民眾能夠接受。此次座談針對技術面、產業面問題都有探討,相信資料彙整後對運輸部門如何減碳有更多的幫助。

圖三:環保署蔡玲儀主任
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環保署氣候變遷辦公室蔡玲儀主任表示2050淨零目標無法一次到位,轉型過程一定是從低碳到無碳。

美國穀物協會乙醇技術顧問Rowena Torres-Ordonez以美國推動低碳汽油基礎設施以及車輛適用性評估進行專題演講分享。她表示,美國推動低碳汽油已有近半世紀的歷史,從歷年的統計數據來看,汽車兼容E10低碳汽油已不是問題,所有廠牌汽車皆可直接使用。尤其低碳汽油具有親水性的問題,美國已經建立完善的指導原則和知識體系,透過核心技術將乙醇和水相分離(phase separation),以穩定油品的品質,確保低碳汽油輸配系統全程保持乾燥。例如每個配送點都會檢測含水量,避免水干擾問題,而對比過去E3低碳汽油,E10低碳汽油對水份的抵抗能力更強,並不會影響到行車安全。Rowena更進一步表示,減碳、低污染必須倚靠多元策略並進。低碳汽油非常容易推動,唯一要做的就只是替換原本的汽油,對於民眾、社會不易造成影響,卻能立即減碳。Rowena強調「假設 2040 是淨零碳排階段目標,那我們該如何思考從現在過渡到2040?低碳汽油與電動車策略完全不衝突,可以同時共進」。

國立臺灣師範大學永續管理與環境教育研究所葉欣誠教授認為,在社會公正轉型的基礎上,低碳汽油在技術上絕對是解決氣候變遷的可行解方。曾有民調指出,許多民眾認為電動車是高價產品,負擔不起,導致短時間內電動車無法普及。淨零轉型的過程必須特別注重社會階級的公平、公正,若能直接從傳統燃油的成分調整達到減碳效果,是相當務實的做法。另一方面,從實務上來看,電動車所需的電力仍有八成以上倚靠火力發電,因此運具全面電動化並非淨零碳排的終點。況且,能源選項的多元化,其實是對台灣能源安全的保障。葉欣誠教授強調,關鍵還是在於政策推動的決心,尤其政府單位應由誰主責,低碳汽油的推動涉及行政院能源減碳辦公室、環保署、經濟部、交通部等多個單位,必須有明確的任務賦予。

圖四:葉欣誠教授
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台灣師範大學永續管理與環境教育研究所葉欣誠教授認為電動車短時間內無法普及、且電力碳排仍高,應該從務實角度思考導入低碳汽油。

台塑石化股份有限公司洪宗益協理表示,只要政府政策明確,推動E10低碳汽油在技術上不是問題,若能循序漸進推動轉型,配合誘因機制和輔導,消費者應該可以接受低碳汽油,畢竟電動車政策無法一步到位。公正轉型絕對是減碳過程中必須關注的環節,尤其年輕世代,機車擔任主要的短程工具,更是經濟弱勢族群的移動需求核心,如何讓他們也能參與減碳是政府必須思考的。這也帶出一個思考的出發點,減碳轉型究竟只能從購買運具更換的思維出發,還是可以讓既有交通運具也能扮演減碳的角色?

中華氣候變遷暨農業發展學會張學義委員表示,社會對於低碳汽油的原料一直有所誤解,目前仍有人認為能源作物可能與糧食相互競爭。事實上全球農作物生產效能歷經數次突破性成長,其產能用於供應生質燃料的比例不到5%,影響微乎其微,燃料會與糧食競爭的說法早已是過去式,這點政府有責任廣為宣導。低碳汽油能直接達到減碳、減少空污的效果,包括美國在內的先進國家已經提供很多極好的導入經驗,油品問題無須擔憂,只是過往E3低碳汽油效果有限,E10的效益相對顯著。張學義委員補充,台灣電力供應源的轉換各界都有疑慮,思維不應綁在運具轉換,而是整體上如何導入乾淨能源。

台灣綜合研究院柯亮群所長指出,從策略規劃的角度,所有有助減碳之選項都應納入思考範圍。資料顯示低碳汽油生產的碳強度在持續下降,若要驗證所使用的原料是否永續,可以參考德國生質能源料源之永續性認證制度、或歐盟永續性生質燃料標準。若從整個生命週期證實是有減碳效益,對未來社會大眾推廣也有幫助。其次,淨零碳排轉型的過程,公正轉型絕對是重要議題。尤其台灣具有大量機車的社會特殊性,其代表轉型的背後,受影響的不只是燃油車廠商,更包括不一定有能力轉換電動運具的一般民眾。建議政府可盤點目前低碳汽油適用機車類型,以明確低碳汽油在轉型過程中可帶來之「公正」社會效益。

循環台灣基金會黃育徵董事長則表示,淨零碳排必須是跨國、跨產業的合作行動,才可能共解氣候危機,這不是單純的貿易關係。樂見台美能源戰略夥伴有更緊密的合作。黃育徵也補充,要達成淨零碳排目標,整個社會都必須思考新經濟模式,非僅有供給端的改變,更需要考量需求端的槓桿角色。民眾必須有意識的改變自己邁向淨零生活,才能帶動淨零生產。

行政院能源及減碳辦公室黃錦明科長表示,不論是從消費端推動低碳汽油、或從產業端推動電動車,同樣都可以協助運輸部門減碳,對運輸部門達成2050淨零排放的階段減碳目標有很大幫助。目前應優先評估是否納入國家淨零碳排減碳戰略中,確定納入國家政策推動方向後,再由主政部門規劃具體推動作法與分工,較為可行。黃錦明科長認為,導入低碳汽油最重要的是相關標準的訂定,可由公協會依照市場需求提出E10低碳汽油的油品標準,提供給標檢局審查,同時參考國際經驗建立相關的標準作業程序,減少運輸、摻配、貯存過程中可能讓汽油變質的問題。建議系列座談未來可更務實討論,包括交通部公路總局、經濟部國營事業委員會、經濟部標準檢驗局、汽機車相關公協會都應參與討論。

在車輛適用性的問題上,國際上雖然已有相當豐富的證實研究,美國再生能源協會(RFA)也在全球七國進行研究,機車也能直接使用低碳汽油,經濟部永續發展組潘建成科長仍建議,若要增加對民眾的信心,應要有本土科學數據的研究,才能夠提高民眾的信任。經濟部能源局蔡秀芬組長也表示,品牌車廠角色也可加入討論,讓原廠能夠向車主說明低碳汽油的適用性,民眾的疑慮也會降低。

圖五:蔡俊鴻董事長_and_盧智卿駐台代表
Photo Credit:財團法人環境與發展基金會、美國穀物協會
財團法人環境與發展基金會董事長蔡俊鴻、美國穀物協會駐台代表盧智卿表示,低碳汽油已為全球超過60個國家帶來相當可觀的減碳效益,盼與政府共同合作台美淨零碳排行動。

美國穀物協會盧智卿駐台代表結語時表示,低碳汽油已為全球超過60個國家帶來相當可觀的減碳效益,甚至帶動農業的升級轉型。美國十分願意與台灣政府、民間共同努力,將成功的經驗、技術專業等資訊與大眾進行交流,與台灣政府一同達成2050淨零碳排目標。


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