有心無力的拜登中東政策,無法擺脫「川規拜隨」的路線依賴

有心無力的拜登中東政策,無法擺脫「川規拜隨」的路線依賴
Photo Credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

如果不是川普早早就宣佈完全撤兵,美國說不定還會象徵性地留下部分兵力(正如在伊拉克一樣)。這再次證明了,拜登的中東政策無法擺脫川普的路線依賴。

最近以色列和哈瑪斯的衝突吸引了全球關注。雖然著眼「長距離」,以巴衝突由來已久(動輒要從一百年乃至幾千年說起);著眼「短距離」,這次衝突也有其直接起因納坦雅胡(Benjamin Netanyahu,港譯「內塔尼亞胡」)與哈瑪斯都有國内政治動機,以色列警察與巴勒斯坦人在阿克薩清真寺的對抗,以及以色列最高法院對六戶巴勒斯坦人居住權的最終判決等。

但放在「中距離」觀察,即近幾年美國中東政策的變化,同樣會幫助對以巴局勢乃至整個中東局勢的理解。

從1月21日拜登(Joe Biden)上台開始的一百多天,拜登政府顯示出驚人的執行力,拜登政府在外交國安方面的進展主要有四方面:重返國際、抱團抗中、聯歐抗俄、退出中東。本文本文主要討論第四點,即中東政策,及連繫巴以局勢作一分析。這裡的中東指的是「廣義」的中東,即從阿富汗到北非的廣大亞非區域。

儘管拜登的中東願景與川普(Donald Trump,港譯「特朗普」)的非常不同,但筆者此前也曾預料,拜登很難回滾川普時代的外交遺產。這主要基於兩方面的考慮:首先,拜登的總體思路還是從中東抽身而退,這和川普的沒有本質差別。其次,在過去四年中,中東大洗牌,出現各種不可逆的因素,拜登不得不尊重「新現狀」。

筆者此前曾多次討論,在中東存在「外部勢力」和「内部八大矛盾」。外部勢力自然指美英法俄中印等外圍大國。内部的八大矛盾如下:

  1. 以巴矛盾。某種程度上是宗教(猶太教和伊斯蘭教)、民族、歷史矛盾的綜合體。
  2. 伊斯蘭教内部的遜尼派和什葉派之爭。
  3. 神權與世俗之爭。
  4. 民主與專制之爭(茉莉花革命)。
  5. 民族衝突(庫德人)。
  6. 土耳其「重返中東」後的「泛(遜尼)伊斯蘭路線」與「大阿拉伯路線」對中東主導權之爭。
  7. 阿拉伯國家內部之間爭老大的衝突(沙烏地阿拉伯與卡達)。
  8. 國家政權與恐怖主義組織之爭。

面對一團亂麻的中東,沒有一個域外大國能真正「玩得轉」,最接近這個角色的是最大的玩家美國。在美治和平的思想下,美國希望擔任的角色是中東局勢的掌舵人,推動中東也在「美治」下達到和平。

在老布希(George H. W. Bush,港譯「布殊」)時代,美國在海灣戰爭中擊敗了侵略科威特的海珊(Saddam Hussein)政府。在柯林頓(Bill Clinton)時代,美國推動巴以和解,同時又推動伊拉克庫德人自治。在小布希(George W. Bush,港譯「喬治布殊」)時代,美國還擊阿富汗支持的恐怖主義分子,發動伊拉克戰爭,推翻海珊政權。

在歐巴馬(Barack Obama,港譯「奧巴馬」)時代,美國支持茉莉花革命,通過北約介入敘利亞和利比亞的内戰,在伊拉克、敘利亞與利比亞三國攻擊伊斯蘭國恐怖主義分子政權;重新推動巴以和平談判,又締結了伊朗核問題全面條約。可見,美國嘗試和多方面打交道,最終推動整個中東的「美治和平」。

但到了川普時代,在「美國優先」的口號下,美國的角色全面轉變,不再擔任「掌舵人」,而變成一個「競逐者」,還希望自己「抽身而退」,扮演「背後的競逐者」。明顯的轉變表現在幾個方面。

第一,全面「撤出中東」,在擊敗伊斯蘭國之後,美國逐步減少在中東的兵力,在川普最後時期還宣布將在今(2021)年撤出阿富汗;第二,在巴以關係中,嚴重偏向以色列,這包括正式把大使館遷往耶路撒冷;第三,退出伊朗核協議;第四,打造以色列——阿拉伯國家聯盟,推動以色列和阿聯、巴林、蘇丹、摩洛哥建交,以色列和沙烏地的關係也大幅改善;加上原先就和以色列關係不錯的埃及和約旦;這個聯盟是美國在背後支持的聯手對抗伊朗(和土耳其)的主要工具。第五,放棄庫德人。

在拜登時代,這些政策有的可望逆轉,比如庫德人,但其他一些就不這麼容易。

在以巴關係方面,以色列既然與四個伊斯蘭國家建交,當然無法不能「回滾」;美國大使館已搬遷,也不太可能遷回特拉維夫。

最關鍵的是,在美國政壇支持以色列是共和黨和民主黨「建制派」的一致方向。拜登本人就是長期的以色列支持者。直到2016年以桑德斯(Bernie Sanders,他本人就是猶太人)為代表的民主黨進步派興起,這才在政壇上有公開要求不再支持以色列的勢力。雖然進步派在政壇勢力日益強大到能影響很多議題,但在政壇上支持以色列的傳統太深厚,這是進步派無能為力的方面。

於是在以巴問題上,拜登也只能提出較溫和的立場,表示重新支持「兩國方案」,希望重啓和平談判。然而,無論以色列還是巴勒斯坦對這種建議都不太感興趣。對以色列來說,已佔了的好處沒法吐出來;對巴勒斯坦而言,以色列佔了好處沒吐出來之前,再進行和談就分明是承認了「現狀」。

最近,以色列和哈瑪斯衝突固然有很多長期和短期的原因,但最重要的中期原因就是,美國一旦失去了這個「調停人」的身份,就很難說服雙方簡單地回到談判桌上。它們非要衝突一次,才能達成新的平衡,美國才有機會重新插手。

在這次衝突中,我們可看到,拜登盡力在國内和國際做到力所能及的「中立和公正」:他一方面反覆支持以色列有「還擊權」,一方面要求以色列應該顧及平民生命;一方面拖延聯合國安理會討論,阻止發表聯合聲明,一方面又積極在背後斡旋,要求雙方停火。

然而拜登所為吃力不討好。在國内,共和黨人嫌他支持以色列得不夠,進步派不滿他單方面支持以色列。在國際上,也被中國暗指「袒護」以色列。拜登雖然一天給納坦雅胡打幾次電話,但以色列對「儘快停火」根本不屑一顧,就連哈瑪斯也沒有停手。

AP_21130749450333
Photo Credit: AP / 達志影像

在伊朗問題上,川普退出了伊朗核協議,單方面制裁伊朗,不但回滾了歐巴馬時代的政策,與伊朗全面交惡,還在國際關係上造成了惡劣影響,這成為美國和英法德等盟國最大的矛盾之一。

拜登上台後對伊朗問題大幅轉態,希望重新談判核協議。然而此舉並不容易。伊朗要美國立即「回復到國際法和國際承諾的基礎上」,無條件解除制裁才肯談判。但伊朗在過去已經重啓了核設施,如果伊朗不回復到此前的狀態,美國就沒有理由就此算數。這同樣是一個死結,目前伊朗問題毫無進展。

在與阿拉伯人的關係上,川普與沙烏地等阿拉伯王室的關係相當不錯,這是因為川普對伊朗的強硬政策正好迎合了沙烏地等遜尼派阿拉伯國家的戰略利益。

沙烏地王儲穆罕默德・本・沙爾曼(Mohammed bin Salman)在土耳其謀殺記者哈紹吉(Jamal Khashoggi)的事件中扮演極不光彩的角色。此事如果發生在注重意識形態的民主黨政府時期會有軒然大波,說不定民主黨就會趁他地位未完全穩固時,聯合其他王室勢力把他趕下去;但川普時期就輕輕放過,讓他重新鞏固地位。

沙烏地對拜登上台後的政策也忐忑不安,在拜登被宣布當選總統後,沙烏地(和以色列)是美國盟友中最遲祝賀拜登的一批。

民主黨上台之後,王儲指使殺人事件成為拜登燙手的山芋。一方面,王儲如此指使殺害記者實在太「難看」,礙於普世價值,拜登無法不「做點事」,有個交待;但另一方面,現在王儲地位完全穩固,過於追究只會讓雙方扯破臉。美國不能失去沙烏地這個阿拉伯世界最得力的盟友,而且王儲本身也傾向改革開放世俗化,大方向上受民主黨歡迎,令民主黨又愛又恨。

於是,拜登採用了折衷的方式。2月25日,美國國家情報總監海恩斯(Avril Haines)解密了有關哈紹吉被殺的報告,裡面總結:「我們判斷沙烏地王儲親自批准了在伊斯坦堡的捕捉或殺害哈紹吉的行動。」這裡比較含糊的地方是,到底王儲批准的是「捕捉」(capture)還是「殺害」(kill),兩者的性質截然不同,王儲的責任當然也不同。

但無論如何,報告證實了王儲不但知情,而且還是批准了行動。這算是還了哈紹吉一個公道。但拜登政府也沒有進一步的下文,相當於讓王儲「丟了面子、保了裡子」,這件事就此輕輕放過了。

川普時代中東最大的變化是土耳其「重返中東」。

美國「退出中東」之後必然有國家要填充美國的空位。更重要的是土耳其總統艾爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)走上了從民主到專制、從世俗到神權、從歐化到「中東化」的道路。土耳其有一定實力,又在美俄夾縫中,兩者都要拉攏它。在川普退出敘利亞和放棄庫德人後,土耳其占據美國的空缺,還把力量投送在利比亞、甚至是亞塞拜疆,儼然中東一霸。

民主黨政府和歐洲盟國一樣,對艾爾多安非常不滿。然而,美國缺乏制衡土耳其的工具,也需要拉攏土耳其(以對抗俄國)。如果土耳其勢力能填補美國空缺,阻止俄國人的南下,對美國也未嘗不是好事。當然,和沙烏地問題一樣,民主黨也不願意讓土耳其太好過。

4月24日,拜登正式承認,土耳其在1910年代對亞美尼亞進行了「種族滅絕」,就是這種故意要「噁心」一下土耳其的產物。其實美國眾議院和參議院在2019年都兩黨一致地通過了「承認亞美尼亞大屠殺」的決議案。但川普和蓬佩奧(Mike Pompeo)都沒有表態,就是不願和土耳其閙得太僵。

另一個考慮可能是想依賴土耳其制衡中國(土耳其人和維吾爾人都是突厥人),如果說中國「種族滅絕」維吾爾人,又說土耳其「種族滅絕」亞美尼亞人(雖然是歷史上的),那麼很容易反而把土耳其推到中國一邊。拜登的聲明是美國總統第一次承認「土耳其人對亞美尼亞人進行種族滅絕」,意義重大,也不出所料地激起土耳其的暴怒。

最後在阿富汗問題上,川普在去(2020)年11月宣布,美軍在5月1日將會完全撤出阿富汗。坦白說,這樣撤出,無論對美國還是對阿富汗政府,都不是最好的處理方案。川普為顯示「信守選舉承諾」而強行退出。這不禁讓人想起歐巴馬從伊拉克撤軍計劃,同樣也是顯示「信守選舉承諾」的產物。事實證明,在2011年基本撤軍完成後,撤出的真空不久後就被伊斯蘭國填補,於是又不得不打反恐戰爭,得不償失。

川普貿然宣布撤兵時,就備受軍方和國安人員的質疑。然而,拜登上台並未「逆轉」撤軍的決定,只是以後勤為理由,把最後撤兵日子改在今年911(當然也有紀念911二十週年的考慮)。

拜登繼續撤兵計劃,一方面是因為民主黨内的進步派早就對阿富汗戰爭感到厭倦,要退出戰爭的慾望不比川普少,即便拜登本人也不願再在阿富汗投入了;另一方面也是因為川普已宣布撤兵再收回,對阿富汗和在國際上都會帶來形象損失。

可以設想,如果不是川普早早就宣布完全撤兵,美國說不定還會象徵性地留下部分兵力(正如在伊拉克一樣)。這再次證明了,拜登的中東政策無法擺脫川普的路線依賴。

綜上所述,雖然拜登的中東思維與川普的非常不一樣,但至少目前的基本面與川普差距不大。說白了,美國國内已形成中國是最大威脅的共識,「退出中東」集中力量對付中國,成為理性的選擇。無論川普還是拜登,在這方面的選項都不多。

拜登或有心重新主導中東問題的解決(比如再次試圖主導以巴和平路線),然而如果在中東僅憑外交的縱橫捭闔,沒有相應的勢力存在作為支柱,或許在中東還有影響力,但要回復「掌舵人」的角色,恐怕是難上加難。中東注定會繼續美國撤退之後的群雄逐鹿的混亂狀態。現在以巴亂局只是一個開始。

延伸閱讀

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


Tags: