現行國土計畫下,山還會因為採礦被挖成一座魚池嗎?

現行國土計畫下,山還會因為採礦被挖成一座魚池嗎?
位於太魯閣口的亞洲水泥公司新城山礦場。|Photo Credit: Edd Jhong 阿東魚池 Public Domain

我們想讓你知道的是

在立法院難產20多年的《國土計畫法》通過後,民間團體滿心期待國土計畫終於能一掃過去《區域計畫法》時期的土地紊亂使用。但筆者遺憾地發現,在現行制度下,國土計劃依然無法解決某些環境問題......

部分特別法仍凌駕國土計畫,架空永續經營精神

文:吳沅諭(「地球公民基金會」研究員)

1997年位於汐止山坡地保育區的巨大「老丙建」──林肯大郡──八棟大樓坍方,至少20人死亡;2008年,在眾人驚呼之中,廬山溫泉綺麗飯店順著洶湧大水沖刷應聲倒下;2009年,莫拉克颱風重創南台灣,小林村在大規模土石崩塌下滅村;災害並不因此停歇,氣候變遷來勢洶洶,2021年台灣面對56年來最嚴重的乾旱,產業與生活都亟需轉變因應⋯⋯

面對這些災變,我們到底該如何準備,才能增加調適的籌碼?國土超限利用與違規使用持續發生,民間團體將解方寄託於上位的空間計畫,希望透過國土規劃來解決失序的現況使用。

1
Photo Credit: 台南社大
森林變崩塌地,嘉義縣阿里山鄉太和村檳榔茶園混種極大崩塌山坡。

國土計畫不能解決的問題:部門計劃仍掌握國土的變更大權

好的國土規劃,能解決資源分配不均、縮減城鄉差距與加強國土保育,舉凡地價飆升、缺地、缺水與能源調配等,都與國土規劃息息相關。2015年,在立法院難產20多年的《國土計畫法》終於三讀通過,民間團體滿心期待國土計畫終於能一掃過去《區域計畫法》時期的土地紊亂使用。但地球公民在追蹤國土計畫的六年間,遺憾地發現,在現行制度下,許多國土計劃依然無法解決某些環境問題。

眾人之所以期盼國土計畫,是《國土計畫法》的通過終於讓國土計畫成為最上位的法定空間計畫,相關的法律定性也從「指導」轉變為「遵循」,具有更強的法律強制力;另外,也解決了《區域計畫法》時期存有的「用地變更突破分區管制」制度性問題。與區域計畫時期的「開發許可制」不同,國土計畫之後會透過「使用許可制」,從此避免農業區內開闢大片工業用地;還有,明文要求部門計劃會同空間計畫主管機關規劃,期望解決部門計畫強勢輾壓空間計畫的問題,如著名的苗栗大埔毀田事件。

民間團體期待透過有法律指引的國土計劃,能更重新合理分配資源與開發。然而現況下,國土計畫卻仍難以達到合理分配資源的目標,如積極保護重要農業生產環境及基礎設施,避免零星發展,尊重及保存其傳統文化、領域及智慧。

舉例來說,農地違章工廠和礦場,在國土計畫的新時代架構下,都仍以「現況編定」的舊時代邏輯處理,讓工廠與礦區(指《礦業法》中的礦業權範圍)繼續存在,主管礦石開採的《礦業法》與主管農地違章工廠的《工廠管理輔導法》,分別以特別法之姿凌駕國土計畫,破壞完整農地、山林並與傳統領域持續衝突,架空《國土計畫法》永續經營國土的精神,從此來看,部門計劃實然上仍掌握國土的變更大權。

1
Photo Credit: 傅志男
鹿港頂番婆違章工廠散佈農間,農地宛如破布一張。

還有,《海岸管理法》雖是特別法,但長期失靈之下,反而造成台灣沿海岸的國土治理真空;另外,使用許可限制了變更產業用地的機會,反而造成各地方政府在未有明確的發展定位下,使勁圈地,保有未來變更用地的可能⋯⋯

這些環境問題並非不能調適,政府各部會更應該設法思考各方皆能接受的解方,否則國土計畫將會失去本身訂立的意義。從現在開始,國土計畫已經與我們生活密不可分。2021年4月15日,各縣市國土計畫已經核定,為每一寸國土訂定至少五年以上的發展規劃,在這歷史性的一刻,需要藉由國土計畫機制去看看那些目前國土計畫難以解決、卻不可忽視的國土議題。以下便針對礦業進行檢視。


當前國土計畫下的礦業議題

文:黃靖庭

2013年電影《看見台灣》上映後,深山中的礦場模樣第一次映入世人眼中,怵目驚心的畫面,讓礦石開採造成山林破壞的印象深植人心。採礦是把地表的植被、土壤都移除後開挖岩層,可以說是當代極具毀滅性的開發行為之一,採掘後的殘壁只能透過「植生復育」,用數十年、百年的尺度慢慢等待恢復,過程中的風險的掌握與評估付之闕如。

哪裡適合採礦?

雖然礦石開採會造成土地的嚴重破壞,但在生活中礦產的利用卻無所不在,例如:蓋房子需要使用的水泥、手機螢幕的原料矽、陶瓷碗盤使用的瓷土、公園桌椅常用的蛇紋石等,這些日常用品的原料都是礦產,因此人類生活還難以脫離採礦。我們該問的問題是:在哪裡採?

理想上,避開「易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地」等環境敏感地區是大原則,期待透過國家尺度的空間計畫來指認「可以且適合採礦的區域」,但實務上卻非常複雜與艱難。

在說明為何艱難前,必須先說明採礦的申請流程和法律上的幾個名詞。首先,開發方必須先取得「具有空間範圍和時間年限的礦業權」,並在此礦業權範圍中將欲採礦的土地申請成為「礦業用地」,得到許可後才能採礦。若礦業權到期則需要透過「展限」來延長期限,最長一次是核准20年。

1
Photo Credit: 地球公民基金會
礦業權與礦業用地示意圖。

《國土計畫法》中的探採礦

依經濟部礦務局2021年3月18日的統計資料,目前全台灣有148個礦業權,面積約38115公頃,礦業用地面積約1387公頃,主要分布在3個鄉鎮,其中花蓮有58個、宜蘭有34個、苗栗有27個。

若依目前各縣市公告的國土功能分區,陸地上的礦業權(扣除石油天然氣礦種),位於國土保育區約15147公頃(75.9%)、農業發展區約4074公頃(20.4%)、城鄉發展區約232公頃(1.2%)、海洋資源區約2公頃(0%)、未定分區的則有504公頃(2.5%)。

1
Photo Credit: 營建署簡報
國土功能分區分類。

高達七成的礦業權位於國土保育區內,未來會如何管制?

110年2月公告的「國土計畫土地使用管制規則草案」(以下簡稱新土管規則),把探採礦的土地分為三種不同樣態來管制:

第一種是「已核定之礦業用地」

「已核定之礦業用地」目前總面積約1400公頃,且70%位於國土保育區第一類,對環境影響最為嚴重,理應加以保育,重新檢討得否繼續採礦。但依新土管規則第3條「區域計畫法停止適用前已經取得開發許可的案件、取得使用地變更編定核准之案件,依核准的計畫內容實施管制」,及內政部營建署國土計畫土地使用管制研商決議,將以現況編定為「礦石用地」,繼續維持原來採礦之使用。

第二種是「既有礦業權範圍內,尚未核定為礦業用地之土地」

屬於略受新土管規則影響的「既有礦業權範圍內尚未核定為礦業用地之土地」,未來要採礦需依新土管規則的附表「各國土功能分區分類(陸域部分)容許使用情形表」之規定,通過兩道關卡後才能提出使用許可的申請。

第一道關卡是經礦業主管機關「經濟部礦務局」認定申請的開採量符合國內需求,且具有區位不可替代性才能提出申請。第二道關卡則要看申請位置位於哪個功能分區,若是位在「國土保育區第一類、第二類、農業發展區第一類、第二類、第三類、第四類、城鄉發展區第二之一類、第三類」的探採礦,屬於「應經申請同意」的使用項目,要向國土計畫主管機關「內政部營建署」(以下簡稱營建署)依規定申請「使用許可」後才能開發。

第三種是「新申請礦業權」

第三種則是受影響最劇烈的「新申請礦業權」,未來只能在「國土保育區第二類、農業發展區第三類」依規定向國土計畫主管機關申請「使用許可」,石油天然氣礦種則多一個可以在「農業發展區第二類」申請。

紀錄片翻越之後 環境走向泰雅尋根路(1)
Photo Credit: 中央社

環境敏感區可以採礦嗎?

至於大家很關心的環境敏感區內是否可以採礦,則要回到各敏感區的目的事業法去看。舉例來說,國家公園中的特別景觀區及生態保護區(國土保育區第三類)依《國家公園法》規定,經國家公園主管機關同意後可以探採礦;飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區(國土保育區第一類),則是依《飲用水管理條例》規定不允許探採礦。

綜上所述,雖然第二種「既有礦業權範圍內新申請礦業用地」和第三種「新申請礦業權」會有一道「使用許可」的程序,讓國土計畫主管機關從國土空間合理利用的角度做把關,但其實最關鍵的還是如何讓位於國土保育區內第一種「已核定之礦業用地」中,空間上具不適宜性(易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地)或極具爭議的礦場有退場機制。

小結:修改《礦業法》,提升礦務局管理能量

筆者認為還是必須透過修改《礦業法》,讓空間上極具爭議的礦場,在業者提出礦業權展限申請時,進行空間適宜性和環境適宜性的審查。可能的做法是結合現有的國土計畫審議委員會、環境影響評估委員會等機制來進行把關,抑或是由經濟部礦務局進行透明公開的審議機制來評估皆可,但此舉有賴經濟部礦務局提升管理量能。

此外,目前為止民間團體倡議超過三年的「水泥業礦業政策環評」,也是一種可用的政策工具,用來了解國內對各礦產的需求與潛在的環境衝擊,透過政策環評的審議機制,充分討論開發的利弊得失,並具此引導台灣整體礦業發展的走向,作為在展限申請程序中評估開發是否符合國內礦產需求的依據,如此才有機會讓台灣的礦業開發逐漸往合理的方向發展。

最後再次強調,國土計畫和新土管規則無法觸及的關鍵面向是「已存在但有爭議的礦業權」。在《礦業法》沒有修法的情境下,若礦務局始終不願完整地評估收回「沒有實際採礦、易致災的高風險地區、有人居住的聚落、珍貴野生動植物的棲地、對當地居民生存極為關鍵的水源地」等不適宜或具有重大爭議的礦業權,其實國土計畫空間指導、使用許可的把關效果還是非常有限。


本文為眼底城事與地球公民基金會合作的稿件,其他【國土計畫不能解決的問題】專題文章

有關國土空間治理的法制化,可以參考環境法律人協會EJA的系列文章:

本文經眼底城事授權刊登,原文發表於此

責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航


Tags: