福島災後的復興國家總動員:沒有東北復興,就沒有日本再生

福島災後的復興國家總動員:沒有東北復興,就沒有日本再生

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安倍前首相表示「沒有東北復興就沒有所謂的日本再生」,根據2011年7月制定的「東日本大震災復興基本方針」,設定復興為期10年,前5年為「集中復興期(復原)」,後5年為「復興/創生期」,規劃了整體的復興藍圖。

文:陳柏翰(島島創生Co-Funder,曾任職宮城INBOUND DMO理事)

根據2020年3月1日為止的統計,因東北大地震而死亡的人數12都道縣達到19729人,失蹤人數6縣共2559人,當中東北三縣的宮城縣、岩手縣和福島縣的死亡人數就佔總死亡人數的99.6%。避難人數有47737人,東北三縣還有709人住在臨時組合屋。2011年造成的經濟損失粗估約16兆9000億日圓(約新台幣6兆元),幾乎等同於佔2019年日本出口總額的1/5,也是最大產業「汽車產業」的輸出總產值。

海嘯造成的淹水面積達到561平方公里,約等同於兩個台北市整個被海嘯吞噬掉。

2016年311東日本大地震五周年前夕,安倍前首相於記者會提到「沒有東北復興就沒有所謂的日本再生」,將東北復興視為國家最重要事項,而換到安倍前首相的接班人,也就是現任首相菅義偉的上任記者會時也提到同樣的口號。甚至原本預計於在2021年東日本大地震10周年後解散復興廳,也於2019年宣布再度延長10年至2031年。日本政府一直將東北復興視為日本是否能蛻變的關鍵之一,其中以國家政府的角度,執行復興任務的則是「復興廳」。

東日本大震災復興基本方針

復興廳是日本政府為了能盡快協助受東日本大地震中受到影響的地區於2012年所成立的新一級單位。宗旨在於依偎著受災戶,並不拘限於前例,果斷地實施復興計畫,而權責則是「企劃調整實施關於復興的國家政策」與「地方自治團體的單一窗口與支援」。

礙於日本的國家體制,一切的政策需要有法律根據,因此成立復興廳前於2011年依序通過並公布「復興廳設置法」、「復興財源確保法・特別會計法」與「東日本大震災復興特別區域法」,並根據核電廠問題所造成福島的衝擊,於2012年公布「福島復興再生特別措置法」。

在法規上準備完後,復興廳正式成立並設置大臣,除了在東京設立本部之外,於最嚴重的東北三縣各成立各分局,並在受到海嘯影響最大的沿岸地區設立各支所,受到核電廠衝擊得福島縣更設立「福島復興再生總局」,最高負責人由復興大臣兼任,由東京和福島雙本部來加強福島的復興計畫。

根據2011年7月制定的「東日本大震災復興基本方針」,設定復興為期10年,前五年(2011年~2016年3月)為「集中復興期(復原)」,後五年(2016年4月~2021年3月)為「復興/創生期」,除了明示日本政府的復興大方向之外,也規劃整體藍圖提供給各地方自治團體,讓地方政府能規劃各地的復興計畫。

復興的方針基本思維包含:

  1. 「自然災害應對強度高的區域營造」、「區域生活再生」和「區域經濟活動再生」
  2. 記取並活用大震災的教訓的國家整體營造
  3. 擺脫核能災害的復興,並指出支援復興的手法與如何確保財源

在這樣的基本方針下,隨著計畫重點不同,過去10年間的人員組織有所變化,但因為復興所牽扯範圍之大,復興廳從各界調度各種人才,包含中央的國土交通省、厚生勞動省、經濟產業省等與東北三縣的地方公務員,甚至是民間企業,2020年至今約有510名人員於東京與東北三縣執行復興業務。比方說筆者以民間企業身分參與「新生東北」的觀光開發時,所接觸到的復興廳官員就有來自國土交通省、厚生勞動省、岩手縣政府和JTB旅行社的人員。

未命名
作者提供
復興廳支局圖復興廳組織圖,與復興廳相關單位所在地

面對10年復興,日本政府依據上述的「復興財源確保法・特別會計法」,發行復興國債,並徵收復興特別所得稅(法人和個人皆徵收),再加上一般會計上的收入,提供給各省廳去執行東北復興計畫。

這些預算大部分是使用在公共建設重建、公營住宅、核能災害的復興、受災地方自治團體預算以及福島再生上。其他還包含災害救助費(比方說用在臨時屋)等。到2020年3月為止,已經撥款約37兆日圓(約台幣10兆台幣)。

依據上述基本方針,過去10年復興廳針對地震海嘯所造成的災害,以及核能發電廠所造成的災害進行復興,主要有受災戶支援、居住環境與城鎮復興、產業經濟再生與福島復興再生。關於受災戶支援,主要著重於軟體面的復興,比方說提供居住在臨時屋的受災戶的生活諮詢協助、與受災戶兩人三腳協助尋找新的住所、幫忙入住手續等住宅與生活再建的業務,或者是協助遷居到公營住宅的受災居民建構新的社區活動、積極鼓勵當地居民互動。

此外,更重視受災戶的心理狀況,支援創造出受災戶主動企劃參加活動的機會,設置心理諮商中心,照顧受災戶的心理狀態 ,甚至是提供支援者的心理諮商。對於復興廳來說,最終目標之一,可以說是「受災戶可以回到自己的家鄉居住」,因此也設置縣外避難者返鄉諮詢中心,尤其是福島核能發電廠周圍解除進入的鄉鎮。

10年下來,避難人數從一開始47萬人降到四萬人,而居住在臨時屋戶數也從一開始12萬戶降到萬戶降到一千戶左右。

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作者製作提供

關於居住環境與城鄉復興則是著重於硬體設備的復興,主要是重建受到海嘯影響的沿岸的鐵道與道路,2020年311東日本大地震9周年時終於全面開通從仙台到東京的「常盤線」,貫串宮城縣到東京都之間太平洋側的各縣。

而高速公路「三陸道」也預計在2021年3月6日完成氣仙沼市裡的7公里,完成宮城縣裡的最後一塊拼圖,岩手縣的部分甚至預計要到2021年底才完工,正式開通三陸道。

至於居住的部分,著重於可以收納受災戶的公營永久屋住宅,還有因為有不少地區市中心幾乎被毀滅(因為谷灣式地形壓縮海嘯造成更高的海嘯),所以也協助社區遷村到高台,可以說是開山闢地。到2021年3月為止,幾乎全面完成永久屋與遷村計畫。


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