繼續「生金蛋」的代價——香港環保政策思維停留在40年前?

繼續「生金蛋」的代價——香港環保政策思維停留在40年前?
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1980年代的經濟奇蹟讓中國官員都同意賦予香港要「繼續生金蛋」的「光榮任務」,中國3個最高的「指導原則」支配了香港的環境議程。

文:何偉歡(香港教育大學大中華研究中心項目主任)
、羅金義(香港教育大學大中華研究中心聯席總監)

垃圾收費在香港立法「難產」,自2005年首次提出議案至去年終止審議,長達15年依然落實無期退回起點。「東亞四小龍」當中,韓國1995年實施垃圾徵費,新加坡是1996年,台灣是2000年;只剩下香港,原地蹉跎了四分之一個世紀。

黃金時代風光背後

1980年代以來環境問題備受全球關注,經濟發展和環境保育如何兩全其美成為國際社會的重要議題。「四小龍」當時是亞洲最富裕的地區,得以在短時間內創造奇跡,主因之一是因為發達國家如西歐、美國等早已明白到發展背後的環境代價,紛紛把產業的生產工序外移;例如美國看中台灣便宜的人力資源與素質(當然還包括政治考慮),在台灣發展鋼鐵、石化等高耗能、高污染性工業。享受經濟奇跡帶來的繁榮之餘,與之共生的是急劇惡化的環境污染。

在工業化與經濟發展優先的策略下,「四小龍」的經濟長期忽視生活環境保護,也陷入嚴重污染的窘境。2012年港府環境局出版《香港環境保護1986-2011》文件,回顧1980年代的香港「煙囪不斷冒出濃煙、柴油打摏機的噪音、工廠非法排放污水以及非法棄置廢物」是十分普遍的現象。港英政府在1986年成立環保署的工作重點,開宗明義已經是為了「亡羊補牢」,盡快整治過去疏忽環境所導致的問題。生活水平提高了,民眾要求改善生活環境的聲音愈來愈大。港英政府成立環保署的同年,台灣小鎮鹿港爆發一連串反對美國杜邦公司設置二氧化釱工廠的運動,拒絕成為一個煙囪陰影下的工業城,開啟了台灣本土環境運動的風雲時代。

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台灣的分類回收發展久遠。

此外,「可持續性發展」觀念也愈來愈受國際社會重視。1987年世界環境與發展委員會發表報告《我們的共同未來》,為可持續性發展定下世界各國普遍採納的一個定義:「既能滿足我們現今的需求,而又不損害子孫後代能滿足他們的需要的發展模式。」這被視為一份官方承諾,國際組織如聯合國、經濟合作和發展組織、歐洲聯盟等就達致可持續發展的目標提出具有實踐性的指導主題和準則,例如限制氣候變化、更多使用潔淨能源、改善交通系統和土地用途的管理、保護生物多樣化、紓減擠迫和污染問題等等,是對環保政策發展的重要里程碑。

1989年英國經濟學家David Pearce出版《綠色經濟的藍圖》,首次提出「綠色經濟」,指出保護環境對經濟發展的意義:可持續發展的基本觀點是「經濟與我們的生存環境是不可區分的。它們相互依賴,因為我們管理經濟的方式影響環境,環境質量也影響經濟的運行。」環境重要,是因為它直接/間接貢獻生活質素,也同時直接貢獻經濟增長;更合理地衡量經濟增長,應該把非市場化商品和服務與市場化商品和服務同等對待。Pearce告訴世界「環境有價」,更重要的信息是:沒有明顯的例子指出環保法例會傷害國家的競爭力。

各國政府不得不回應保護環境的訴求了,其他「三小龍」在那時期分別推出好些相關的重要政策和法例,包括垃圾收費作為廢物管理的主要手段之一。香港雖然未有跟「三小龍」就垃圾收費立法,但在1998年提出《減少廢物綱要計劃》,也有提出「污染者自付」及「用者自付」策略:

《減少廢物綱要計劃》所建議的做法是傾向使用更多的市場手段(例如「使用者收費」),鼓勵採納有效管理及良好環保做法。當「污染者自付」及「用者自付」原則更普遍被採納時,廢物產生者將會積極地管理他們產生的廢物以控制成本。假若我們適當地使用這些市場手段,應可以提高廢物管理效率、減少廢物從而減低廢物處置成本、減低對自然資源造成的不必要剝削,以及使廢物循環再造更合乎經濟效益。

建議最終當然是不了了之(然後是20多年後垃圾收費法案「胎死腹中」),而香港的環保政策似乎也冰封在那個年代。

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位於香港將軍澳的堆填區。

繼續「生金蛋」的代價

1980年代香港的環保政策還算跟上國際步伐——環保署成立後就嚴重影響居民生活質素的環境問題進行管制,《水污染管制規條》、《噪音管制條例》、《廢物處理條例》等等條例先後通過實施,使我城的空氣、噪音、水質污染和廢物處理都有所改善。當時的政策以「指令與控制」(command and control)主導,政府倡議污染管制條例,將之變成事實,然後由行政官僚操作。對於環境管治,政府說不上有一套整全規劃,只是把各種污染問題個别處理,「頭痛醫頭、腳痛醫腳」——煙囪冒出濃煙,就規管煙囪廢氣排放;柴油打摏機製造高噪音,便改用液壓打摏機;工廠非法排放污水和棄置廢物,就把廢水排入公共污水系統,並實施廢物處置計劃去收集及處置廢物。即或如此,平情而論,當時的環保工作是有效的。其中一個例子是政府在1990年7月1日實施《空氣污染管制(燃料限制)規例》,限制燃燒的含硫量,結果香港的二氧化硫水平一夜之間驟降,而且沒有反彈。

1990年代香港污染問題得到改善,主因之一還有香港步入「去工業化」階段。香港廠商基於內地改革開放之後生產成本較低、環保政策寬鬆,紛紛將工廠向珠三角北移,發展「前店後廠」的經營模式。到1999年香港工廠數目已由高峰期超過5萬家減少至20,380家,說當時港府控制污染的工作功效「顯著」,其實一定程度上是把污染轉移。這同時也加深了港府的「惰性」,一直無法開展一套全面、綜合的環保政策,遑論為市民培育可持續發展的價值觀、社會共識。1990年代末香港大學發表研究報告,透露香港與可持續性發展的距離愈拉愈遠……。

不過,香港是「特別」行政區,回歸後在「一國兩制」下中央對香港「長期打算、充分利用」,賦予特殊的地位繼續以港式資本主義貢獻國家經濟發展。已故香港綠色運動先驅文思慧博士曾經指出,1980年代的經濟奇蹟讓中國官員都同意賦予香港要「繼續生金蛋」的「光榮任務」,中國3個最高的「指導原則」支配了香港的環境議程,首要者是:

香港是一現代經濟體系及一經濟奇蹟,一如其他亞洲小龍一樣。但是除非他的驕人經濟增長率持續下去,否則他實難以生存下去。在這主題之下,要香港現時達致一個高的控制污染水平或要他在自己的境內保留一片不被破壞的郊野這樣「奢侈」,實在是自殺行為。因為如此一來就要調低其發展步伐,而那根本是匪夷所思的。

香港不但要「繼續生金蛋」,還要讓廣東省、珠三角地區其他城市都會「生金蛋」。因此,香港可以說是「奉旨」轉移污染。一直活躍於中國大陸環保工作的盧思騁回顧1990至2000年代大量港商在珠三角設廠,東江的污染大部分因此而起。當時的應對是裝建一個密封管道直接送水赴港,以確保供港食水安全。這種做法的道德問題毋庸諱言,而且根本沒有運用政策在本質上去解決污染。政府有沒有遠見,一目了然。

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一名在珠江河作業的漁民,他背後是一間工廠,相片攝於2004年。港商早年將生產線搬上大陸,為當地帶來不少財富。

背靠祖國、去工業化之後,香港經濟模式轉型以服務業為主導,成為蜚聲國際的金融中心,一度跟美國紐約和英國倫敦齊名合稱「紐倫港」,更連續多年成為亞太區十大最多旅客到訪的城市之一。經濟上再次締造輝煌,也令香港失去經濟轉型的動力,工業多元化、產業升級無疾而終,港府更加無心推動環保,只希望維持「馬照跑、舞照跳」,繼續在衣食住行各方面過着金光璀璨多姿多彩的生活方式。長期依賴內地供水、供電、供食物,香港近乎自斷經脈,政府對來勢洶洶的全球糧食、食水和能源危機視若無睹。

特區政府聽若罔聞、每況愈下?

就連垃圾圍城的危機也打算向北移——早於2000年就有傳言說港府曾向廣東省政府提出,將香港的垃圾運往與深圳接壤的地區棄置,被環保組織批評為「不道德的交易」。對於香港人高消耗、製造大量垃圾的生活模式,以及工商業和建築廢料佔很大比重的都市固體廢物量年年上升,政府只會將問題個人化,然後進行道德式呼籲「揼少啲,慳多啲,咪做大嘥鬼!」生產者責任制、回收及循環再造系統通通拙劣,當中國和東南亞鄰邦都拒絕接收固體廢物時,才驚覺我城只有3%固體廢物在本地循環再造。國際社會早已提倡「循環經濟」概念,透過修復、回收,延長產品和材料的壽命,減少浪費和對環境帶來的壓力,同時透過推動發展回收和循環再造業,創造新的就業機會,讓經濟發展更為多元。可惜,港府聽若罔聞。

去年起疫情重挫全球旅遊業,香港過份依賴以消費購物為主的「自由行」旅遊模式,使產業結構單一化問題更形凸顯。當政府想推動低碳本地遊時,既沒有足夠法例保護大自然和生態旅遊景點,也沒有足夠符合資格的生態導遊,綠色本地遊難免「殤」機處處;期望政府改變以「中環價值」主導的古蹟保育工作,從而提升文化旅遊,自是遙不可及。

現任環境局局長黃錦星曾經「滿懷大志、雄心勃勃」,在任內推出多項藍圖:2013年推出《香港清新空氣藍圖》和《香港資源回收藍圖2013-2022》;2014年推出《香港廚餘及園林廢物計畫 2014-2022》;2015年推出《香港都市節能藍圖2015-2025+》;2016年推出《香港生物多樣性策略及行動計畫 2016-21》;2017年推出《香港氣候行動藍圖2030+》⋯⋯等等。不過,具體數字顯示香港的環保政策並未取得成效。「清新空氣藍圖」讓香港PM2.5的年平均濃度標準是世衛年平均濃度標準的3倍,遙遙「領先」其他國際城市。本地關注團體「健康空氣行動」分析2016至2018年的空氣污染數據,發現PM10和臭氧的濃度均有上升的趨勢,當中臭氧濃度更創20年新高位。

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「資源回收藍圖」則讓廢物愈減愈多——都市固體廢物人均棄置量2020年創下28年新高,達到每日1.53公斤;回收率卻愈推愈跌,2018年都市固體廢物回收率從 2012年的39%跌至30%、家居廢物回收率由2012年的53%跌至2018年的39%。2012年訂下減少四成廚餘的目標也是落空,2016年每日全港棄置量為3,600公噸,數字正正跟2011年一樣,換言之這5年來本港減少廚餘的努力毫無寸進。政府對生物多樣性理念是「先發展,後補償」,所以可以考慮發展郊野公園「邊陲」;倡議「明日大嶼」填海;對樹木、動物都「愛莫能助」。「都市節能藍圖」提倡節約用電,然而香港耗電量在2018年創下2008年以來的新高;再生能源的開拓工作和各大都市對交通運輸工具上的變革,在港府眼中卻彷彿遠在天邊。

新冠病毒重創全球經濟和人類生活,氣候危機又逼在眉睫。面對疫後雙重挑戰,韓國成為東亞地區首個提出支持「綠色新政」的國家,香港望塵莫及。我們已經不敢奢望香港「與時並進」,但願能夠追回外國早已推行多年的種種環保政策,例如韓國遠在1995年實行的垃圾收費,可以嗎?

推薦閱讀:

〔本文節錄、改編自即將出版的新書《環保政策與綠色生活:全球視野下的香港》的結語部分,該書由中華書局(香港)於2021年6月中出版。〕

封面_香港環保政策與綠色生活
《環保政策與綠色生活:全球視野下的香港》

責任編輯:Alvin
核稿編輯:Alex