以防疫為名的「移工禁足令」,不只違法更有歧視嫌疑

以防疫為名的「移工禁足令」,不只違法更有歧視嫌疑
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我們想讓你知道的是

依照《傳染病防治法》,主管機關只能針對「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者」留驗、收治、管制甚至隔離,不包含「沒有接觸史的人」,此外,立法或施政上倘涉及以國籍、種族為基礎進行分類、差別對待,更可能違反《憲法》第7條所揭示的平等原則。

文:孫宇(執業律師)

近期苗栗縣內多家電子廠員工不幸染疫、當地疫情逐漸升溫。苗栗縣長徐耀昌為因應此情,便於臉書粉絲專頁上公告「全縣移工自6月7日起,除上下班期間外,禁止外出」的禁足令,並要求集中管理移工之生活、工作大小事,再命所屬警局於社區街道稽查。

然而,此措施高度拘束了移工人身自由,則其是否有法律授權依據,便成為高度爭議的問題。此外,因該禁足令指涉及移工管制,更衍生出相關措施是否存在歧視的問題。

對此徐耀昌縣長僅以「這是不得不的決定」作為解釋,有實務工作者則表示,苗栗縣府的防疫措施於法有據,沒有違法失當的情況,且這是保護措施,並無歧視的問題 [1]

然而真是如此嗎?以下筆者嘗試就法律層面及執行層面,稍作分析。

苗栗縣府禁足移工的法律授權依據是什麼?

在檢視苗栗縣府此次的防疫措施前,我們必須要先了解一個前提觀念,那就是人身自由是屬於《憲法》第8條所明文保障的基本權利 [2];若政府要限制任何人的人身自由,都應該要以法律明文的方式處理,且在法律明確性的要求上、比例原則的要求上,都以最嚴格的方式去予以審查其合憲性。

參考2002年至2003年間SARS疫情之強制隔離措施而生的司法院大法官釋字690號解釋理由書,其也向社會揭示了人身自由的重要性,以及人身自由雖非完全不可限制,但必須以法律明文規定,並且須符合比例原則 [3]

回頭來看,苗栗縣府此次防疫措施,究竟有無法律授權依據?

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苗栗縣長徐耀昌

依照《傳染病防治法》37條1項6款、第2項、第3項及第48條規範合併觀察,地方主管機關可以視情況採取法律明文的防疫措施,但中央如已成立中央流行疫情指揮中心時,地方主管機關自然應依照中央流行疫情指揮中心指示,實施特定的防疫措施,這可能是把移工施以隔離,甚至禁足的法律授權來源。

然而,依照《傳染病防治法》48條之規範來看 [4],主管機關只能針對「曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者」將其留驗、收治、管制甚至隔離,並不包含「沒有接觸史的人」。

換句話說,法律並沒有說政府可以剝奪「無傳染病接觸史之人」的人身自由。

其次,中央流行疫情指揮中心於防疫升上三級後的指示及相關防疫措施,也都是以上述規範為準來辦理,未曾見過將「無傳染病接觸史之人」予以隔離管制的情況。因此苗栗縣府毫不區別移工有無傳染病接觸史、移工是否為被匡列需自主隔離者、或需要進行自主健康管理者,即全面禁足縣內所有移工,在我國防疫措施未升級前,或指揮中心另有指示前,都顯然是與《傳染病防治法》及指揮中心的指示相悖,而沒有法律授權依據的。

最後,苗栗縣府更沒有針對所謂禁足令中所謂的「移工」的範圍去做定義,更沒有設下禁足令的起迄時間,更顯然違反了法律明確性的要求。因此綜觀來看,這種不定期、不明確、沒有授權依據的嚴重人身自由侵害措施,顯有不法甚至違反《憲法》的疑慮。

另外補充的是,勞動部雖然並非中央疫情指揮中心,但仍於6月4日發佈「因應嚴重特殊傳染性肺炎雇主聘僱移工指引:移工工作、生活及外出管理注意事項」,以便於移工雇主、私立就業服務機構及移工們在疫情期間能有所依循。

該指引則明確規範了分流、彈性上下班、工作地與住宿地消毒、管理場所進出、加強生活管理等指示。但綜觀整份12頁的指引,也從未授權、指示或建議主管機關可透過「外籍移工一律禁止外出」的方式去辦理防疫措施,此更彰顯苗栗縣府此次的防疫措施,除本乎施政者的主觀判斷外,並沒有任何的法律依據。(備註:相對之下,台中市勞工局則明確表明「雇主不能禁止移工外出」的立場 [5]

可否在防疫政策上區分本勞與外勞?其區分的理由又是什麼?

《憲法》第7條揭示了《憲法》對人民平的權的保障 [6],因此以國籍、種族為分類標準所為之差別待遇,都可能需要透過《憲法》平等權的審查,來考驗其合憲性。

即便移工非本國籍人,或其種族與本國籍組成之多元種族不同,然因為人身自由為人類的基本權利,因此不論本國人或是外國人、不同種族之人,其自由權都應該受到我國《憲法》平等的保障,不容有異。這也是司法院大法官解釋釋字708號解釋 [7],及有國內法效力之公民與政治權利國際公約所揭示之意旨 [8]

而病毒的傳染不分國籍、種族,苗栗縣內、有染疫案例的電子廠內,都有本勞、移工在為社會及家庭辛勤付出。苗栗縣長此次的防疫措施上,僅單單針對移工做出禁足限制,對本國勞工僅進行道德勸說,兩者形成了明顯的差別待遇。

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這在施政上是否涉及到以國籍、種族為區別基礎之「嫌疑分類(Suspect Classifications)」,並非毫無疑問(註:依照美國實務及學說見解,立法或施政上倘涉及以國籍、種族為基礎進行分類、差別對待,都可視為嫌疑分類,並應以最嚴格的審查方式來審視其合憲性)[9]?則此種措施縱使假設有其法律授權依據,是否仍違反《憲法》第7條所揭示的平等原則,更是大有爭議。

摒除法律不看,回歸防疫的實際面,苗栗縣內、有染疫案例的電子廠內的工作者包含本勞與移工已如前述。若要徹底防疫,應該是針對縣內不分國籍、種族之人進行類同的措施。然而,苗栗縣府卻對本勞、外勞施以不同管理措施,理由與區別實益是什麼?這樣執行,是否真的能達到苗栗縣府控制疫情的主觀想像?也不無疑問。

我們須時時留意的是,如苗栗縣政府不願意面對這肉眼可見的問題,而只對移工進行無法律依據的限制,則不無台灣人權促進會所之聲明所述「苗栗禁令針對全縣移工,就是歧視所有移工都是潛在確診者」之問題 [10]。更遑論縣府在禁止移工外出的同時,卻例外開放上下班,也難免遭來歧視、將移工視為奴工之懷疑。

一律禁止外出,是否符合比例原則的要求?

對移工禁足的行為,實際上已經構成嚴重的人身自由拘束,甚至形同刑罰。而依據司法院大法官解釋釋字471號解釋的理由書之意旨,政府對人民人身自由的限制,除應以法律明文訂定外,更應符合《憲法》第23條所揭示的比例原則。

具體來說,即是當政府有多種手段可選擇時,應優先選擇對人民基本權利侵害性最小的手段,且其所用措施的程度與所欲達到目的之間,必須須具合理適當之關係,如此才能貫徹現代法治國家保障人身自由之基本原則 [11]。而前述因應SARS而生的釋字690號解釋,也是以同樣的角度在看待此事。

因此,倘若依照中央疫情指揮中心之指示及依據《傳染病防治法》48條之規定,將確診、疑似確診者或有接觸史之人進行隔離、收治,就能達到抑制疫情或控管的目的,那苗栗縣府採取將移工除了工作以外皆禁止外出之手段進行防疫,甚至沒有設下禁足期限,就顯然並非對移工人身自由最小侵害之手段,自有違反比例原則之嫌。

執行面的問題

依照徐縣長的臉書發文來看,強制對移工禁足的執法機關及監督者,應是由苗栗縣警局負責,然而苗栗縣警局是否有充分的人力、物力能夠進行如此大規模的執法、監督?在實際操作上又要如何執行?挨家挨戶查訪嗎?疫情期間的警察同仁處境已經十分困難,苗栗縣府真的有提供必要的資源與指示讓警察同仁去依循嗎?

而違反禁足令的責任歸屬如何?是雇主、仲介受罰,還是移工受罰,還是都要受罰?相關罰則是什麼?法律依據又是什麼?

以上綜合起來而衍生出的問題為,會不會產生徒有命令而無法自行的問題?如果禁令、罰則沒有依據或是依據顯然牽強,則要如何面對後續人民救濟的訴訟成本?

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勿以「防疫、保護」之名,造成歧視之事實,加深社會既存之對立與偏見

最後,要再三提醒苗栗縣政府及苗栗縣長,人民的人身自由是《憲法》所高度保障的權利、價值,也是民主法治國最基本的精神,而不應種族、國籍而有異,倘若沒有明確的法律授權,是不能頒布、執行此禁足令的。

即使出於保護縣民的立意出發而頒布禁足令,但別忘了台灣人歧視移工的問題與心態早已存在許久而未被正視,千萬不要以「防疫、保護」的大義名分或家父長心態,去合理化、實踐這些早已存在的歧視卻絲毫不自知,否則更將促使民間對這些移工形成不良的對立、猜忌與獵巫心態。

希望徐縣長、苗栗縣政府即早收回禁足令,並依法行政,遵照指揮中心的指示辦理防疫措施。

註解

  1. 苗栗縣長貼出「移工禁止外出」惹議?律師這樣看
  2. 《憲法》第8條第1項:「身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰,得拒絕之。
  3. 釋字690號解釋理由書第一段:「人民身體之自由應予保障,為《憲法》第八條所明定。惟國家以法律明確規定限制人民之身體自由者,倘與《憲法》第23條之比例原則無違,並踐行必要之司法程序或其他正當法律程序,即難謂其牴觸《憲法》第八條之規定(本院釋字第602號及第677號解釋參照)。而於人身自由之限制達到剝奪之情形,則應按其實際剝奪之方式、目的與造成之影響,在審查上定相當之標準(本院釋字第392號、第588號、第636號及第664號解釋參照)。」;第三段:「法律明確性之要求,非僅指法律文義具體詳盡之體例而言,立法者於立法定制時,仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性,從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。如法律規定之意義,自立法目的與法體系整體關聯性觀點非難以理解,且個案事實是否屬於法律所欲規範之對象,為一般受規範者所得預見,並可經由司法審查加以認定及判斷者,即無違反法律明確性原則(本院釋字第432號、第521號、第594號及第602號解釋參照)。又依《憲法》第8條之規定,國家公權力對人民身體自由之限制,若涉及嚴重拘束人民身體自由而與刑罰無異之法律規定,其法定要件是否符合法律明確性原則,固應受較為嚴格之審查(本院釋字第六三六號解釋參照)」
  4. 《傳染病防治法》第48條:「主管機關對於曾與傳染病病人接觸或疑似被傳染者,得予以留驗;必要時,並得令遷入指定之處所檢查、施行預防接種、投藥、指定特定區域實施管制或隔離等必要之處置。中央主管機關得就傳染病之危險群及特定對象實施防疫措施;其實施對象、範圍及其他應遵行事項之辦法,由中央主管機關定之。」
  5. 苗栗縣長禁止移工外出 勞工官員:並無禁止依據
  6. 《憲法》第7條:「中華民國人民,無分男女、宗教、種族、階級、黨派,在法律上一律平等。」
  7. 司法院大法官解釋釋字708號解釋理由書,第一段:「人身自由係基本人權,為人類一切自由、權利之根本,任何人不分國籍均應受保障,此為現代法治國家共同之準則。故我國《憲法》第八條關於人身自由之保障亦應及於外國人,使與本國人同受保障。
  8. 公民與政治權利國際公約第9條:「人人有權享有身體自由及人身安全。任何人不得無理予以逮捕或拘禁。非依法定理由及程序,不得剝奪任何人之自由。」
  9. 參考文獻:Trimble v. Gordon, 430 U.S. 762, 777 (1977) (Rehnquist大法官不同意見書); JOHN H. ELY, DEMOCRACY AND DISTRUST: A THEORY OF JUDICIAL REVIEW, Cambridge: Harvard University Press, 149 (1981); United States v. Carolene Products Co., 304 U.S. 144 (1938);隱藏不住的偏見-評釋字618號解釋,吳佳樺,第47期司法官訓練所學員研究報告。
  10. 台灣人權促進會聲明
  11. 釋字471號解釋理由書第一段:「《憲法》第8條第1項規定:「人民身體之自由應予保障,除現行犯之逮捕由法律另定外,非經司法或警察機關依法定程序,不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序,不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰,得拒絕之。」係指限制人民身體自由之處置,須以法律定之,其執行亦應分別由司法、警察機關或法院依法定程序為之。而立法機關於制定法律時,其內容必須符合《憲法》第23條所定之要件,即須為防止妨礙他人自由,避免緊急危難,維持社會秩序或增進公共利益所必要。對於人身自由之處罰,有多種手段可供適用時,除應選擇其最易於回歸社會營正常生活者外,其處罰程度與所欲達到目的之間,並須具合理適當之關係,俾貫徹現代法治國家保障人身自由之基本原則。」

(其他重要且精闢之討論,可參考台大林明鏘教授所撰寫之〈治傳染性肺炎用重典?以『居家隔離』與『居家檢疫』管制措施為中心〉一文)

延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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