國際規則不再由西方說了算?從「保護責任」看中國和東協處理「緬甸政變」的行動邏輯

國際規則不再由西方說了算?從「保護責任」看中國和東協處理「緬甸政變」的行動邏輯
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我們想讓你知道的是

國際社會對「保護責任」(responsibility to protect,R2P)有三大支柱:一、每個國家皆有保護其人民的責任;二、國際社會有幫助各國保護其人民的責任;三、當某國明顯無法保護其人民時,國際社會有保護該國人民的責任。而中國對第三支柱持否定態度。

文:林威全(國立政治大學外交學系學生)

自2021年2月緬甸軍方領袖敏昂萊發動政變奪取政權以來,軍方使用武裝力量鎮壓人民,造成至少上千人傷亡和遭逮捕。為了解決當前緬甸的人道危機,不少人權團體呼籲國際社會應以「保護責任」(responsibility to protect,R2P)為由,介入緬甸,儘管現在西方各國都希望能更積極的處理緬甸局勢,但對緬甸有最大影響力的周邊國家:中國和東協各國至今仍對緬甸態度曖昧不明。

根據中國駐緬甸大使館的新聞稿聲明,3月8日中國外交部長王毅針對緬甸局勢提出三點主張,第一,希望緬甸能在和平穩定的局勢下積極展開各界的對話;第二,支持東協以不干涉內政為原則調解緬甸局勢;第三,重申中緬關係絕不動搖,雙方是「同甘共苦的命運共同體」。

而東協各國針對緬甸政變,於4月24日在雅加達召開了緊急峰會,汶萊、馬來西亞、印尼、柬埔寨、新加坡、越南、寮國及緬甸軍政府領導人敏昂萊都受邀出席。會後東協發表五點聲明,除了要求緬甸應盡速結束境內的所有暴力行動,並呼籲各方以和平為目標舉行建設性談話,最令人矚目的是東協將派出特使前往緬甸與各方商談相關事宜。

魔鬼藏在細節裡,要更細緻的理解中國和東協對緬甸的態度,我們有必要先理解中國怎麼看待R2P原則。事實上,中國對R2P的詮釋,恰恰反映了中國和東協在這次危機中的行動邏輯,以及為何緬甸事態延燒至此,然而中國和東協仍僅採取有限度的措施。

東南亞國家協會峰會討論緬甸情勢
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緬甸軍方發動政變後,無懼國際壓力,鎮壓示威民眾,軍方領袖敏昂萊並在4月24日出席東協峰會。

保護責任概念與中國立場

1990年代國際社會爆發一連串人道危機,包含盧安達危機南斯拉夫危機等,但聯合國及世界各國受限於國際法上的不干涉他國事務的義務,而無法發揮作用,加拿大率先在聯合國提出R2P原則,使各國得以人道為由干涉他國。R2P原則主張,主權國家有責任保護本國公民免遭可以避免的災難,如飢荒、屠殺等,若國家不願或者無力這麼做的時候,國際社會應該承擔此責任,在必要的時候對暴力行為做出反應。

R2P立意良善,但對中國來說卻是避之唯恐不及,因為中國主張國家主權至上和不干涉內政仍然是國際秩序中最重要的原則,R2P只會讓西方國家有道德藉口干涉他國事務,而各國的介入,只會帶給當地更多混亂而非和平,故中國認為聯合國應該致力於提升各國的國家能力,讓各國政府肩負保護自己國民的責任。

不過,隨著中國崛起,國際社會期待中國能負起自己身為大國的責任,不能對各地發生的危機視而不見,同時中國也開始認知到全然反對R2P會傷害自己的國家名譽和國際形象。因此,中國在2005年世界高峰會中做出妥協,接受了R2P的三大支柱:一、每個國家皆有保護其人民的責任;二、國際社會有幫助各國保護其人民的責任;三、當某國明顯無法保護其人民時,國際社會有保護該國人民的責任。

學者Zheng Chen根據達佛危機、利比亞及敘利亞事件分析中國對R2P的立場。他發現,中國起先並不同意安理會維和部隊進駐蘇丹,但在國際人權團體抨擊中國並揚言抵制北京奧運後,中國擔心其國際聲譽受損,最終在2007年同意同意安理會1769號決議;而在2011年的利比亞事件中,中國竟出乎意料的投票支持安理會以R2P的名義對利比亞實施人道干預,保護其國民以及保障飛航安全,但在決議通過後,西方國家卻對利比亞發動武力干預,這讓中國感覺受西方誆騙,也認為西方的作為已違反安理會的授權範圍;受利比亞事件的影響,中國在敘利亞事件變得相對謹慎,多次與俄羅斯投票否決任何企圖干預敘利亞內戰的決議,包含武力的使用、譴責阿薩得政權、實施制裁等。

從Zheng Chen的研究中,我們可以歸納幾項中國面對R2P的態度和原則。首先中國堅決反對任何會危害現任政府的舉措,因為對中共領導人而言,若是今日中國接受國際社會能推翻違反R2P原則的政權,中共在國內的政治穩定和合法性也很有可能受到國際社會挑戰;其次中國考量是否接受國際R2P事件的倡議,除了中國衡量在該事件能否獲得實質利益外(例如與蘇丹政府的石油利益),國際聲譽也是中國考量的一大重點,這是因為中國作為崛起中的國家希望能被國際認可為負責任的大國。

最後,Zheng Chen認為不能單憑中國在安理會投票否決R2P原則的使用,而斷定中國反對R2P,對中國而言,R2P應謹慎使用,避免成為各國干預的藉口,因此中國希望透過聯合國、區域組織以及本國政府的三方合作(tripartite coordination),協助本國政府建立有效處理危機的能力。像是雖然中國多次否決了有關敘利亞問題的決議,但中國也積極透過派遣特使斡旋,希望能建立國際社會與阿薩德政權的聯繫,也相當支持由阿拉伯國家聯盟調停敘利亞局勢。

從上述的例子中,我們可以發現中國確實因國際壓力和自身心態的轉變而對R2P採取不同立場,中國現在也已經逐漸接納R2P的支柱一和支柱二,但中國對支柱三依舊抱持著相當敵視的態度,堅決反對國際社會有介入他國內政的口舌,更遑論在另一國領土上使用武裝力量解決暴力衝突。雖然中國反對西方國家介入他國的想法,但中國也提出自己的解決方法,中國相信要解決衝突,首要還是依靠本國政府的力量,其次應該透過區域組織的團結合作。

New York, 安理會
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聯合國安理會

中國期待東協在緬甸局勢中發揮影響力


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