限閱半小時的政風報告,凸顯出府會關係亂無章法、法治欠奉

限閱半小時的政風報告,凸顯出府會關係亂無章法、法治欠奉
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行政院非民選,而是對國會負責、受國會高度監督,但縣市首長及議員各有選舉民意,實是二元民主,相當於總統制,地方政府把調閱文件的規範比照中央並不適當,中央和各地方議會應積極立法,建制更完善的資料調閱與聽證權。

文:黃靜芬(現為文書處理人員,曾任社運工作)

台北市政府將疫苗違規施打的政風報告,送給市議會,卻爆發出部分在野議員控訴報告限閱30分鐘的爭端,市府則說這是依據大法官解釋、內政部函文、國家機密法和市議會的法規,而後說法又改變,雖最終不限時提供,但也凸顯出府會關係沒有章法、法治欠奉值得關注。

這次的處理,其實是因循舊規模仿立法院,缺乏法源依據、忽略中央地方的政治制度差異,因為我國地方自治經常不明就理比照中央的,讓市府用一些含混的說法規避監督。

更直接講,此次提供政風報告的摩擦,絕不能用個別議員不遵守議會這角度理解,而是要深刻的體會,這個所謂的密件議長室限閱30分鐘作法,本身就不明究理、缺乏依據,違反明文的議事規則的陋習。更嚴重的是,沒有意識到議會是一個監督者,對於行政體系的說法(即使是公務秘密)絕不能照單全收,甚至要設法突破。

府會關係制度法治不健全,得益的自然是行政權,議會做強力監督缺乏基礎,連帶市民知的權利就受蒙蔽。我國憲法上地方的府會關係規範簡陋,中央法律又未顧及地方政治制度理念其實與中央不同,實務上地方議會也未自行思索就比照中央諸多(未必高明的)作法,讓地方議會自行以立法權發展府會關係、議會監督的法治,一直未能得到生機。

市府錯引法規,把市議會當立法院

市府引用內政部解釋函文(備註),是地方詢問內政部,地方議員有沒有文件調閱權。內政部推論過程做了二次否定,認為第一,就算大法官釋字325有立法院文件調閱權,也是中央,地方議會尚無規定;第二,就算地方議會有相關規定,議會的調閱權也不等於議員個人的調閱權。

查依司法院大法官會議釋字第 325 號解釋略以:「…….立法院為行使憲法所賦予之職權,除依憲法第 57 條第 1 款及第 67 條第 2 項辦理外,得經院會或委員會之決議,要求有關機關就議案涉及事項提供參考資料,必要時並得經院會決議調閱文件原本,受要求之機關非依法律規定或其他正當理由不得拒絕……」

參照上開解釋意旨,各級地方立法機關於符合若干要件情形下,有依法行使調閱文件之權;惟現行《地方制度法》並無地方立法機關得向有關機關調閱文件之相關規定,且上開所指係立法機關之職權,與民意代表個人之職權無涉。現行民意代表個人行使之職權,一般僅有出席權、發言權、表決權、質詢權等,是故民意代表個人尚無得行使文件調閱權之法律依據。至若以一般人民身分請求行政機關提供行政資訊,當依行政程序法及行政資訊公開辦法相關規定辦理。

市府把函釋凹成調閱文件需要指定處所限閱,事實卻是函釋是在講個別議員沒有文件調閱權,完全沒有提到限制地點時間閱覽文件。

機密更是奇怪的說法,偵查不公開和國家機密保護法市府都講。但刑懲並行,刑事責任與行政責任的追究同事進行,規定在《公務員懲戒法》第39條;診所打疫苗有無符合中央規定順序,也不可能有甚麼外交、軍事、情報機密。如果真涉及偵查不公開,為何政風處自己可以查,但是議會不能看?

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被引用的中央立法院法規,本身也混亂不堪

市府說政風處報告是機密資料,議長因此循陋習指定場所限閱。但指定場所限閱其實是《立法院職權行使法》的規定,該法是立法院自行限縮憲法上的文件調閱權,地方議會比照辦理大有問題。

釋字325所確立的文件調閱權,闡明參考資料依委員會或院會決議,文件原本依院會決議,政府機關就須提供。憲法解釋並沒有說,立法院調閱文件,一定要把資料放在一個小房間,每個要進去看的立委還要簽名畫押,《立法院職權行使法》第47條、第52條之所以這樣規定,理由指出「立法院所調閱之文件,數量可能相當龐大,且可能含有機密文件,為利委員之查閱,並確保此等文件之安全,爰為第二項規定」、「為使調閱委員會及調閱專案小組能在不受外界干擾之環境下,提出公正之報告書及處理意見,…在文件調閱過程中調閱之相關人員可能知曉國家外交、國防或擬議中之重大財經政策等事項,依法令仍有保密之必要…」

也就是,立法院考量中央容易接觸國家機密、文件量大、人多事雜,而自己設限。但以地方政務而言,這三個條件會跟中央一模一樣?比照沒有道理,政風報告卻已經關在議長室。

市府一直說本案是依議會規定處理,其實市議會並沒有細究法源依據。台北市議會自己對文件調閱的規定十分簡約,台北市議會專案小組設置及處理辦法第15條:「專案小組得調閱市府相關資料,市府不得拒絕。」,沒有小房間、沒有禁止攝錄、更沒有30分鐘。本案更不是市議會主動組成專案小組要求調閱文件,而是市府先認政風報告為密件公文而送議會。

無論是專案小組調閱,還是機關單位送報告給議會,因為北市議會沒有立院職權法指定處所限閱的規定,議長無權扣其在辦公室,畢竟送議會報告不是只給議長,而是送全體議員,要嘛是不經大會文件逕轉議員,要嘛是透過大會報告這份文件,透過台北市議會議事規則第十二章秘密會議規定,在秘密會議時供議員參閱(而不是在議長室),並經大會討論決議後處理能不能看、要怎麼看的問題。

國民黨台北市議長初選(1)
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台北市議長陳錦祥

議長可以在大會上爭取場地時間的限閱,卻不能自行決定,更不能實際上是議長決定,卻推給不知道從何而來的慣例,來行使法律、自治條例和議事規則都沒有授權的權限。雖然過去議會專案小組,也有如同此次送議長辦公室限閱30分鐘的作法,然而,那是專案小組的決議,並非議長獨斷。

例如2013年4月29日的「雙子星開發招標案專案調查小組」第2次會議就決議「本小組向市政府調閱相關資料,則依本會慣例及祕密會議規定辦理。」這是依照議事相關法規的決議,不是議長自行決定。

順帶一提,即使立法院很愚蠢立法指定場所限閱,也從來沒有30分鐘,而是在正常上班時間內閱覽。北市議會的30分鐘,真不知道是哪裡夢到的。

各地方議會應積極立法,建制議會聽證權

地方自治的法制作業及法規依據,經驗及專業不足,囫圇吞棗的模仿中央作法,屢見不鮮。可是議會監督涉及到中央地方政治制度理念不同,中央不會替地方議會著想最佳方案,地方議會實需積極突破,才能建立合乎當今人民期盼的民主監督力道。


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