英國國會聽證會的血淚教訓:後疫情時代的台灣該如何重振旗鼓、再次部署?(上)

英國國會聽證會的血淚教訓:後疫情時代的台灣該如何重振旗鼓、再次部署?(上)
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我們想讓你知道的是

目前台灣處於後疫情時代,三級管制解封在即、疫苗紛紛來台、久留在家的民眾蠢蠢欲動,而我們都知道——瘟疫仍未遠離。面對我國的防疫作為,「該如何重振旗鼓、再次部署」?我們特別邀請了黃韻如教授,以英國經驗,來分享英國人面對疫情,講求證據、願意面對失敗的精神。

文:黃韻如教授(現為台灣大學醫學系教授、防疫科學研究中心國際合作主持人、​創新設計學院社會創新研究中心主任)

前言

2021年6月24日,中央流行疫情指揮中心公布全台三級警戒延長至7月12日,和去年低本土案例彷彿世外桃源的台灣相比,目前本土案例遍地開花的台灣才真正進入疫情時代。

從5月至今,歷經一個多月的抗疫努力,單日確診案例與死亡案例雙雙來到低點,台灣似乎就要見到那一頭的光。

面對後疫情時代,台灣該如何重新檢視應戰策略、盤整現有的資源、調整防疫部屬?

我們想以「Coronavirus:Lessons Learnt」的英國國會聽證會作為範例,來看英國如何勇於面對COVID-19(嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎)防疫的血淚教訓,釐清在疫情期間,英國政府到底發生了什麼問題、未來要如何改善。本篇文章,則是摘錄其中的一場聽證會部分內容。

全程公開透明的聽證會

英國首相Boris Johnson的前首席顧問(Chief Advisor)多明尼克・卡明斯(Dominic Cummings)於2021年5月26日,在英國下議院科技專責委員會(Science&Technology)與健康社福委員會(Health&SocialCare)的聯席聽證會上,做了長達七個小時的公開詢答。

這一場聽證會,全程在網路上直播,公開透明、原汁原味毫無剪接。散居在世界各地的英國人與任何能夠了解英語的國際人士,都能透過網路在世界各地觀看。這對英國國會來說並不是什麼特別的做法,因為英國國會在YouTube就有一個頻道,目前頻道上累積最多觀看人次的影片是大笨鐘的敲鐘聲,與國會相關的瀏覽則是2016年英國女皇開議的轉播,以及柴契爾夫人於首相任內最後一次的答詢。

這個聽證會分為四個主題,形式採取實體和線上的混成形式,討論內容為英國對於此次疫情的早期反應、第一次封城與檢測隔離、疫苗、第二次隔離封城進行檢討,發問的國會議員們會針對這四個主題依序來進行聚焦性提問。

在多明尼克・卡明斯的聽證會裡所提出的許多論點,在台灣準備進入後疫情的此時此刻,有許多觀點是相當值得拿來借鏡與省思的。

英國與東亞國家的防疫文化差異

多明尼克・卡明斯於聽證會中,在第一個主題針對英國政府的早期反應的討論,有三個東亞國家不斷被提到:台灣、新加坡及南韓,台灣與新加坡被拿來做為嚴格邊境控管的例子,南韓被拿來做為設立大規模篩檢的例子。在三個國家中,台灣尤其不斷被多明尼克・卡明斯拿來當作早期成功防疫模式的參考。但若參照這些國家(台灣、新加坡、南韓)成功的早期防疫經驗,由於東西文化上的差異,英國可能會面臨到在執行面上的困難。

英國政府在當時普遍認為,英國人民無法如同東亞民族一般,能對於政府嚴格的防疫措施有高度遵從力,因此就算內閣幕僚們看見,也知道這些東亞成功的例子,他們認為無論是在政治上或是技術性層面,都無法有政策持久性,因此不可能完全複製這些東亞國家的做法,也無法將防疫措施(例如邊境管制、隔離檢疫等)直接翻譯成英文就能期待在英國執行。

因此,英國必須從頭摸索設計出一套自己的防疫政策。

在英國摸索設計出防疫政策的過程中,過度同溫的決策圈造成了內部迴圈的強化效應,最好的例子就是當英國看見東亞國家的防疫成功模式之後,卻錯失了兩個月的黃金時間,當面臨到疫情如潮水般來襲之際,陷入毫無超前部屬的窘境。

同溫決策圈的內部迴圈強化效應

英國政府在疫情最初(2020年第一季)的A計畫為採取建立自然群體免疫的策略,因為他們認為COVID-19的流行是無可避免的。執行這個決策的主要考量點放在英國政府要讓疫情高峰落在什麼時候?是9月還是12月。根據既有經驗,在每年的12月時英國健保體系(NHS)本來就會有很大的量能壓力,因此遇到疫情高峰會使健保體系的量能會更加緊繃,因此最後他們決定讓疫情高峰期落在9月。

會有群體免疫的決策也有部分是因為英國內閣一開始認為,在面對無可避免的疫情下,於文化上、政治上不可能採取東亞國家的嚴格防疫措施,因此要達成COVID-19自然群體免疫就會像是達成水痘免疫一般,只要在最短時間讓最多人得到,群體免疫就能在9月達成。

多明尼克・卡明斯在聽證會中提到一個有趣的觀點:團體迷思(Group Thinking Bubble)以及攻擊紅隊(Red Team Attack)。

同溫層思考代表的是團隊中所有成員會傾向讓彼此的觀點和自己的觀點一致,也就是說,在這個同溫決策圈中,內部成員不停地相互強化彼此觀點,最終會認為已達到最好的決策,便會出現同溫決策的盲點。

要破除團體迷思,就需要加入外部論點並對既有決策提出異議,增加思維的多樣變異性。而增加外部論點的方式,多明尼克・卡明斯提到了攻擊紅隊理論,這個做法是有一組人專門扮演競爭者或是敵人的角色,提供團隊任何可能有安全漏洞的疑慮。這樣的作法在安全維護相關的實務上很常見,例如資安、情報工作等等。類似的理論,就是以色列的第十人(The Tenth Man),第十人的工作就是挑戰傳統和公認的智慧。目的是具有創造性地、獨立地、以全新的視角看待事物,積極參與並挑戰現狀。這兩種方法,都是藉由多元角度和不同面向去挑戰團隊共識的方式,以突破既有決策的盲點。

但英國內閣幕僚對建立自然群體免疫策略的攻擊紅隊,在防疫政策型塑初期一直沒有發揮功能,一直要到A計畫已經箭在弦上之時,才偶然地出現。

英國有一個提供政府專家意見的緊急應變科學諮詢小組(Scientific Advisory Group for Emergencies,SAGE),在此次疫情中,他們負責對政府做出防疫技術上的專家建議,在國際疫情爆發後,這個諮詢小組也對各種措施進入流行病學模型的疫情模擬。

當時多明尼克・卡明斯聘請了一位科學家加入他的團隊,並進入SAGE共同參與模型的建立與討論,因為卡明斯本人對於這些科學專業並不了解。他的這項作法,符合攻擊紅隊的概念,從外部引進不同的聲音,提供決策圈所需要的新視角。

當建立自然群體免疫政策就要開始執行之前,這位科學家列席了英國內閣會議,當他得知政府打算以水痘模式來類比之後,他的一句話成為扭轉政策的關鍵。

根據模型,如果真的按照A計畫進行,讓情高峰落在9月,將會有十萬人因而死亡。

原來當初這個決策沒料想到的是,人不會因為得水痘離世,但染上COVID-19是會有機會致死的。

於是,英國防疫政策馬上急轉彎,要朝向壓低傳染峰波的策略著手,開始發展南韓式的檢測追蹤模式,並同步進行封城隔離的B計畫。

卡明斯坦承,如果當時SAGE估算出來的模型能夠及早給更多的學者來分析、進行重現或擴大討論,就會證明自然群體免疫的決策是錯誤的,而幕僚也就會及早建議首相要改變防疫策略,及早做封城的部屬。

多明尼克・卡明斯因而對自己發出了一個沉重的控訴,他認為他與團隊作為攻擊紅隊在這個決策上是失敗的,他作為首相顧問也是失職的。

沒有部署的超前部署

當英國防疫政策轉換成B計畫之後,聽證會接著描繪出英國政府在規劃執行所呈現的畫面,那就是沒有部署的超前部署。

位於唐寧街十號的幕僚們長期都被告知,政府部門早就對於疫病大流行有所準備,防疫計畫也都已經安排好了。在疫情爆發之後,幕僚們要把防疫計畫拿出來研究,便請衛生部送資料來。

在一疊資料中,幕僚們驚恐地發現,原來所謂的防疫計畫,是一份份的新聞稿。

「計畫在哪裡?」

「就在這裡。」

「這些是新聞稿。計畫在哪裡?」

「那些就是計畫。」

在2020年3月14日的那個週末,英國內閣以及唐寧街十號,是處於一個完全崩潰的狀態(total melt down)。原先群體免疫的A計畫確定行不通,要往封城隔離的B計畫進行,可是B計畫完全沒有部署規劃。

在當時,英國政府完全沒有針對疫病大流行的檢測、隔離及醫療量能的的部署,卡明斯的團隊只好在首相要宣佈封城前,花兩天兩夜緊急生出隔離部署計畫,重新回頭參考東亞國家在檢測、追蹤、隔離的成功經驗。

組織中的第十人,其另一項重要任務是探索替代性的假說,並對最壞的情況進行沙盤推演。多明尼克・卡明斯說,整個系統並沒有對最糟的情況做出任何準備(worst case scenario planning system),整個決策圈瀰漫著惰性(inertia),缺少急迫性(urgency),這樣的態度與文化使得英國從看見東亞國家的防疫成功模式,到疫情如潮水般來襲之際,錯失了兩個月的黃金時間。

另一個問題是,決策圈與科學專家意見是脫節的。英國非常注重以真實資料來導引政策的方向,所以當決策圈欠缺來自真實世界中的正確資料(例如檢測、流行病學模型、醫療單位的量能等),更會強化決策圈不需要有急迫性的態度,因為決策圈對於疫情的想像可能就會奠基於一個完全不同的光景,而失去對於前線真實狀況的掌握。

其中的一個例子,就是英國政府在疫情一開始,遇到的行政大怪獸:資料系統(data system)。

英國內閣並沒有可以掌握整個國家健康體系(National Health Service,NHS)的加護病床數、呼吸器數、重症患者人數的中央資料系統。為了要預測部署資源,幕僚們一開始是在唐寧街十號辦公室的白板上,手工登錄全國回傳的資料,然後手工計算趨勢。這種工人智慧,是無法對於緊急掌握醫療量能來做出即時反應的。

當時,剛好有一群程式設計師是剛好正在為NHS進行中長期的AI人工智慧規劃的小組,卡明斯便請他們放下手上的計畫,轉而建立一個資料系統,設計出一套全國NHS的監控儀表板(dashboard)的進階智慧系統,後來英國才能有效地掌握醫療端的實際情況。

這套儀表板監控資料系統,從零到世界級,只花了四週的時間。

而能夠建立起這套系統,坦白說很大因素是來自於好運。如果沒有當時就存在的那個AI人工智慧規劃小組,這套監控資料系統可能會需要更長的時間才有可能出現,將更拖延了防疫的腳步。

責任編輯:蕭汎如
核稿編輯:翁世航


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