隨著疫情再次浮上檯面,重要但不緊急的「不在籍投票」已有18年闖關歷史

隨著疫情再次浮上檯面,重要但不緊急的「不在籍投票」已有18年闖關歷史
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我們想讓你知道的是

少數藍綠「有可能」達成共識的議題「不在籍投票」,最早提案修訂專法的時間可回溯到2003年,之後幾乎每屆國會都有立委提出,但直到疫情前,都被認為是「重要但不緊急」的議題而一直躺在委員會。

文:Leo Chu、張正昀

立法院在7月7日的談話會討論中,民進黨以多數優勢下否決國民黨要求召開臨時會,審議「公投法」部分條文修正草案的提案,再次擋下我國不在籍投票相關法規的立法契機。

這次藍綠攻防,雖然各有背後的政治考量,但是若從制度面來看,不在籍投票不僅是世界潮流,更是保障公民履行其參政與選舉權利的一塊重要拼圖,作為民主國家的台灣,遲早應該將不在籍投票納入現有的選舉制度中。

不在籍投票的概念,其實有很多執行方式

不在籍投票(absentee voting),是一種民主國家行之有年的投票制度,目的是為了便利因故無法如期前往投票場的公民履行其投票權利,而設計出的投票方式。

「轉移投票」、「通訊/郵遞投票」、「代理人投票」、「網路投票」是幾種較為常見的不在籍投票方式。

轉移投票,是讓無法如期前往原本登記投票所投票的選民,可以在一個或多個特殊投票所投票的方式,某些提早投票的設計會搭配轉移投票來便利民眾行使權利。一般常見的轉移投票,例如在醫院、軍隊、監獄等設施設立特別投票所,或是目前我國已經實施的,投票所工作人員「得在戶籍地或工作地的投票所投票」。

通訊/郵遞投票,即是使用郵件往來作為投票方式,多數採行此類方式投票的制度不會限制選民申請的條件,選民申請通訊投票後會提前收到政府寄發的選票,填選後寄回或直接投遞指定場所,如果將郵遞投票認定為唯一允許的投票方式,則稱為「全郵遞投票」。

通訊/郵遞投票是除了轉移投票之外,多為民主國家採用的不在籍投票方式,諸如美國、德國、英國、澳大利亞、瑞士、加拿大、法國、印度、印尼、菲律賓等國皆有使用。

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代理人投票,便是讓選民得用指定代理人投票的方式完成其投票權利,此類方式較為罕見,但仍有某些國家或地區允許代理人投票,例如加拿大新斯科細亞省。

網路投票,這類方式較為台灣民眾所熟悉,例如台北市已經推行的i-Voting系統,選民透過網路投票機制投下自己的選票,但是目前大規模在公職人員選舉中利用網路投票的國家或地區如鳳毛麟角,較為著名的是99%公共服務已經網路化的愛沙尼亞,在2007年國會選舉中使用網路投票,成為世界首例。

政黨反對不在籍投票的理由是什麼?

不在籍投票雖然能保障公民參與政治與履行投票的權利,但是根據採行方法不同,相關的安全、保密等爭議程度也不同。例如本次國民黨團提案召開臨時會,處理「公民投票法部分條文修正草案」時,其中有關不在籍投票的內容,容納通訊投票精神,成為民進黨反對的關鍵。

在我國討論到不在籍投票時,通常會出現「政治信任」問題,此涉及到民眾對於選務機構的信任度,以及綠營常提到的中國因素等,尤其是牽扯到開放通訊投票以方便身處海外地區選民投票時,所謂的「中國因素」時常被綠營反對者當作質疑理由;或者是不在籍投票的投票、開票與計票過程,是否能夠杜絕買票、洩密、舞弊等弊端。

此外還有「範圍適用性」問題,例如全國性的總統或不分區立為選舉可能較區域性的縣市長或區域立委選舉等更為適用,原因是選民與地方連結的考量,例如某位戶籍地為花蓮但長期居住在台北市的選民,若在台北投票選花蓮的公職人員,是否合理;又或者是人數較少的原住民或設籍外島的選民,遠離戶籍地的人數可能大於在地人數,如此選舉產生的結果,是否公平等問題。

台鐵高鐵端午連假座位利用率未達5%(2)
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2003年後,幾乎每屆國會都有立委提出「不在籍投票」修法

建議完整討論後,「另訂專法」是這次民進黨反對國民黨提案招開臨時會,處理「公民投票法部分條文修正草案」的理由之一,然而,環顧歷史,這個理據恐怕站不住腳。

我國最早提案修訂「不在籍投票」專法的時間可以回溯到2003年,時任立法委員盧秀燕領銜提案,其立法精神依據《憲法》第17條與第130條,以及公職人員選舉罷免法第20條第1項的規範,目的是便利民眾履行投票,保障其基本政治權利。

回顧立法院歷史,最積極推動「不在籍投票」專法的當屬前立法委員丁守中,自2005年起,領銜三次提案修訂「不在籍投票法草案」,2007年國民黨黨團提出且逕付二讀的「不在籍投票法草案」,內容基本上參照2005年丁守中委員的提案內容,丁委員之後又在2009與2013年試圖二次闖關,可謂越戰越勇,可惜2016年連任失利,未能再見其爭取「不在籍投票」專法的身影。

之後,「不在籍投票」專法推手由林為洲委員接棒,分別在2017與2020年領銜提案修訂「公民不在籍投票法草案」。

近17年來,不在籍投票專法草案提案的立法精神與旨意一脈相承,且主要規定與內容大同小異,例如必須設籍於於中華民國自由地區,且依法具有選舉權及公民投票權的公民,或是規範得申請不在籍投票的對象,以及相關作業程序規範等。

不過,值得關注的是,近期由林為洲委員提案之「公民不在籍投票法草案」,其中主張「公民不在籍投票方式得以移轉投票、特設投票所投票、提早投票等方式為之」,相較於早期丁守中委員提案中不在籍投票方式得以「通訊投票、特設投票所投票、提早投票、轉移投票、或網路(電子)投票等方式為之」的規範,已屬穩健,排除了目前較具爭議的「通訊投票」與「網路(電子)投票」等規範。

即便如此,林為洲委員的草案,至今仍躺在立法院內政委員會中。

國民黨團提案開臨時會  立院召集朝野協商
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從上述歷史證據來看,柯建銘所表達的盼另訂立「全國性公民不在籍投票法」專法,純屬推託之詞,因為過去主張推動「不在籍投票」專法的提案人,若非國民黨籍立法委員,便是國民黨黨團,民進黨在這專法提案上一直表現興趣缺缺,甚至在「不在籍投票」相關法規上,近期也只有去(2020)年由張宏陸委員領銜提案的「公職人員選舉罷免法部分條文修正草案」,主張擴大投票所工作人員「轉移投票」的範圍。

除此之外,民進黨從未提出過完整的「不在籍投票」專法的法律框架。

台灣民主制度的一塊重要拼圖

在全球面臨新冠肺炎(COVID-19)疫情所困之際,諸多國家因疫情趨緩,為讓民眾與民生經濟「鬆口氣」,開放一定程度的「微解封」,卻又因為疫情反覆升溫,舉國陷入疫情的重封鎖狀態。

倘若此時洽有重大投票或選舉,基於法規和法治、民主權力可能屆臨轉換的考量,貿然延期或停辦反而可能引起民主法治的動盪(因延期或停辦會有適法性、正當性、合理性的政治問題),合適的不在籍投票政策,在這種時候有可能成為最佳選項,甚至有可能是唯一選項。

台灣開始有民主化選舉以來,不曾因為任何傳染疾病或其他不可抗力因素,而有延期、停辦的情況。台灣應有不在籍投票的「制度化」之相關討論一直都有,只是往往討論過後,又被歸類在「重要但不緊急的議題」,靜靜躺了十餘載。

現因台灣面對疫情肆虐,距離真正解封遙遙無期,縱然解封,疫情亦可能因為某些原因捲土重來,如此反覆的疫情狀況之於民主法治造成的動盪與影響,實難為關心政治的研究者所想像。是故,近日始於立法院掀起的不在籍投票制度的完善化與落實「制度化」相關討論,才會在台灣輿論、學界等引發熱議。

民眾赴科教館施打疫苗(1)
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事實上,在此刻完善化台灣的不在籍投票有兩大好處。

一是正逢2022年縣市首長選舉,明(2022)年疫情狀況如何,無人可以預測,疫情作為一個不可不考量的變項,尤其是難以估計的新冠變種病毒株所可能造成的疫情危害,提早完成不在籍投票的完善化,是當權者負責任的「超前部署」,也是守護民主法治的展現。

二是即使明年疫情趨緩,台灣「幸運」擺脫民進黨政府口中的「中國介入」而成功採購足夠多的疫苗,達到高度的疫苗覆蓋率,若有完整不在籍投票制度的存在,亦能選舉投票期間的降低交通負擔,也能減緩眾多南移或北漂遊子的搶票亂象,真正實現不在戶籍地也能屢行公民權利。

當然,任何制度都不會是至臻完美的,不在籍投票有優點,同時也有潛在風險。

最近的案例莫過於去年美國總統大選爭議,由於8000萬選民採用通訊投票,人數超過2016年投票總和,如此龐大通訊投票數量,加上各州計算通訊投票截止日期的標準不一等等原因,導致計票作業延遲數日後才底定,引發是否有大規模選舉舞弊的爭議,最終間接地造成美國政治史上最黑暗的時刻之一 ——「2021年美國國會大廈攻擊事件」。

美國近年來內部對立日益嚴重,與我國藍綠對壘相仿,因此,未來朝野討論不在籍投票制度時,在便利選民投票時,防止舞弊、秘密投票、公平公正等原則必須嚴格堅守,甚至中選會角色都必須被重新檢討與進化,以防受到執政黨操弄。

如同前述,從法規內容檢視,目前林為洲委員所提的「公民不在籍投票法草案」,採取較為穩健作法,值得作為未來朝野討論的依據。

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正常生活可能再也「回不去」,不在籍投票就是一種「超前部署」

綜上所言,不在籍投票的本質就是一種便利民眾投票、鼓勵參與民主的機制,只要設計良善,符合公平、公正等原則,本質上並無優劣好壞,端看設計者如何設計,以及使用者是否因為私心而刻意扭曲,若是害怕技術性的計票失誤,導致不特定候選人的權益損害,執法者該做的,應該是事前透過嚴格的措施避免,而非一味的阻擋。

不在籍投票應該是目前分立的台灣社會、藍綠對壘嚴重的氛圍下,少數藍綠「有可能」達成共識的議題之一,也非毒蛇猛獸。畢竟疫情重創之下,我們所熟知的生活很有可能再也回不去,不過也因為疫情,讓許多過去被諸多資訊和熱門議題掩埋的事情得以重現。

認真商議不在籍投票並予以制度化,之於民主法治的長久穩健,絕對必要。

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核稿編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九


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