如何回應限制社會經濟活動所帶來的衝擊,考驗著台灣的抗疫治理能力

如何回應限制社會經濟活動所帶來的衝擊,考驗著台灣的抗疫治理能力
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從因疫情而生的各項社會衝擊影響來看,突顯出民眾因數位科技能力和網絡資本落差而形成的不均發展問題。由於疫情期間各項活動高度仰賴數位化的運作,因此,數位設備可及性與數位科技應用能力的高低,乃至於辨別網路資訊的虛實,也成為能否在疫情期間維繫生活的關鍵。

文:黃仁志(財團法人中華經濟研究院國際經濟所 計畫特約研究員)
林葴均(財團法人中華經濟研究院國際經濟所分析師)
余佩儒(財團法人中華經濟研究院國際經濟所高級分析師)
陳佳珍(財團法人中華經濟研究院國際經濟所分析師)
呂懿慧(財團法人工業技術研究院產科國際所組長)

為了盡可能減少COVID-19(嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎)疫情擴散,限制社會活動是防疫期間的基本原則。但限制社會活動對民眾的日常生活與經濟收入都帶來深刻的衝擊,如何採取對應的政策措施,避免造成社會動盪不安,同樣在疫情期間考驗執政者的治理能力。面對嚴峻的疫情擴散,歐盟各國自去(2020)年3月初即開始陸續採取限制社會經濟活動的相關措施,但也因此對民眾的日常生活和生計收入產生深刻衝擊。如何回應疫情所帶來的社會經濟挑戰,同樣考驗各國抗疫治理的能力。

歐盟抗疫中的社會活動限制

新冠肺炎的擴散來自具有高傳染力的病毒,減少傳染機會是抗疫行動的重要原則,而降低人群互動也成為抗疫政策守則。疫情爆發之際,歐盟各國即陸續針對上班上學、日常社交、大型活動、開放場所等提出限制措施。除了禁止大批群眾集會活動和非家戶之群聚與訪視、關閉非必要的商業活動和學校,也陸續封閉跨國旅客來往,並延長對非必要旅行之限制,僅開放必要的醫療小組、重要通勤工人的跨界移動。

例如英國在2020年3月23日施行全面禁足令,停止營運非必要商店及公共場所,5月下旬進一步實施全國封鎖。德國則是禁止非家戶之群聚活動、關閉所有非必要的商業活動和學校、照護機構禁止訪客探視。法國規定除特定情形且持有證明外禁止外出,違者將處以135歐元罰鍰,並在一定期限內關閉所有公共場所、禁止大批群眾集會的婚慶和文教活動。

西班牙亦發布國家警報狀態,期間人民僅能進行特定活動,暫停向公眾開放非必需品之零售場所與公共場所,同時實施陸地內部邊界管制,僅允許特定人員通過,並減少50%公共運輸量。除了個別國家所採取的封閉措施,歐盟也延後或停止歐盟各種重要的大規模活動,例如停辦已連續35年舉辦的歐洲文化之都計畫。

但另一方面,歐盟國家也與各單位合作,陸續派機至海外接回歐盟民眾,並為了維繫基本或重要物資和人員的流動,確保必要的海空航運活動。此外,在跨歐洲運輸網絡(TEN-T)上也建立指定的「綠色通道過境點」,結合貨品檢查和人員健康檢查紀錄方式,允許一定程度的跨國貨品流通,避免各國物資不足問題引發社會恐慌。

民眾的衝擊與對應策略

對一般民眾影響最大的環節,在於限制外出活動所產生的一連串改變。其一是改以在家工作與線上授課,不只增加家庭生活的衝突、強化對電腦和網路的需求與依賴,更因無法外出進行生活社交、宗教聚會或各類休閒遊憩活動,反映為生理和心理調適壓力。與此相應的線上社交、沉浸式數位體驗(如結合VR或AR的互動式電玩遊戲,或是真人實境的博物館收藏品解說和景點導覽等)、居家生活設備採購(如居家辦公用品、健身運動器材、烹飪設備等)和生活技巧分享(如烹飪食譜、工作空間布置、物品收納等),成為生活調適的重要慰藉。

不少國家則另外訂有每人每周的外出時間,讓居民至少可以有外出散步時間,減少長時間居家所造成的身心壓力。其二是居家生活物資的消耗明顯增多,但對物資供應是否足夠的疑慮也隨者競相搶購而增加,因而容易引發物資過度囤積和分配不均的問題。除了政策上必須確保基本生活物資的公平分配與充足供應外,如何在節約物資使用和維持生活品質之間拿捏,也成為家戶的新生活課題。

此外,對於某些維持社會運作的關鍵工作者或相對弱勢的族群來說,限制外出活動對其造成的影響往往被低估,也需要政策上能採取額外的協助措施。例如對維繫社會運作而必須外出工作者來說,政府必須設立特定的照護站,讓其家中需人照顧的幼小或長者,能夠在有合適防疫措施的場所獲得照護。而對獨居者來說,限制外出也使平常的社會聯繫更加不易,因此也更需要規劃社福機制協助取得維生物資和定期訪視,確保其生理安全和心理調適。

對經濟弱勢家庭來說,限制外出也等於限縮取得基本收入的機會,同時也可能因缺乏合適設備而無法讓其小孩參與線上課程。因此在社福協助的安排上,除了基本物資發放外,也必須將補助其取得基本數位設備、學習數位應用技能等項目納入。

對無家者來說,於疫情期間持續生活於戶外,加上取得醫療防護設施的可及性相對較低,對於自己和公眾所造成的風險都難以估算,許多社福機構因而增設或延長室內庇護所的營運時間。但庇護所內是否能搭建合適的個別生活空間,避免使用流動性高的無家者在使用庇護所時為疫情傳染的破口,也成為評估特定社福機構是否合適在疫情期間開放庇護所時的重要評估依據。

許多社福機構也於疫情期間修訂營運機制,像是經檢測無染疫的無家者進住後不得外出,否則於一定期間內不能再申請進駐庇護所,減少隨意流動增加庇護所內人員的染疫風險;或是拒絕收容來自染疫風險高地區的無家者,改以安排至醫療照護體系。

也有少數國家與飯店旅館業者合作,將停業期間的住宿房間改租給社福部門做為臨時庇護所,一方面維持基本生計,另一方面也能有效為無家者提供單間式的庇護場所,提高社會共同防疫的成效。但如何為沒有庇護去處的無家者提供基本所需的生活物資,仍是一大難題,因此必須仰賴與民間社會團體的合作,分散無家者取得物資的空間或機制以降低人群密度,減少因傳染疫情的風險。

數位活動指導與數位威脅防範

除了社會實體活動型態的改變外,網路世界是疫情期間最大的活動場域,但也因此產生許多數位問題,包括各式各樣的假消息、侵入伺服器竊取個資,或是進行數位詐騙與勒索。如何應對這些不實資訊造成的社會危機,也成為疫情期間歐盟國家必須謹慎應對的課題。

COVID-19疫情對社會運作帶來許多不確定性,每天因疫情而生的事件、風險、對策都在變化,加速社會大眾因為情勢變動太快而產生的不安感,卻也因此成為許多人利用製造與傳遞訊息謀取經濟或政治利益的破口。例如假造特定區域的染疫劇增或物資不足情況以形成區域性恐慌、謊稱特定醫療或藥品可以產生療效並進行詐騙促銷、訛傳政府即將採取不適當的防疫措施以此打擊政權公信力,甚至編造政府官員染疫而讓民眾喪失國家治理安全感。

這些假訊息的目標在引發大眾恐慌並誘使民眾採取特定立場或行為,一方面讓散布假訊息者有機會為自己創造新聞和論述,藉以創造政治名聲,另一方面則是刺激民眾對於特定商品的購買需求,包括金融投資市場,以哄抬價格獲取經濟利益,甚至以代購模式取得民眾金錢與個資。

為了回應與抑制假訊息對社會運作的傷害,歐盟國家採取事實查核、區辨訊息、廣傳可靠性資訊等方式來加以應對。具體的作為包括與社交媒體平台密切合作來推廣正確的訊息內容、提高權威資訊用戶的知名度、限制與新冠疫情有關的虛假信息和廣告,並在歐盟打擊假訊息的官方網站上公開更新和回應關於COVID-19疫情的相關資訊。

而為了對應訊息蒐集分析和回應的龐大需求,歐盟國家也與產學單位合作,結合大數據、AI判讀等科技應用,從各種社交平台糾舉散佈不實訊息的假帳號或機器人帳號,並與搜尋網站合作,主動引導資訊瀏覽者優先選擇可靠資訊來源,甚至和聯合國教科文組織合作發布一套易取得的教育訊息圖表,幫助公民識別和打擊陰謀論。

Shot from the Back to Hooded Hacker Breaking into Corporate Data Servers from His Underground Hideout. Place Has Dark Atmosphere, Multiple Displays, Cables Everywhere.
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疫情期間仰賴網路工作的另一個潛在威脅,便是數位資訊遭到竊取或是「綁架」。尤其當各項事務處理都大規模改採數位方式辦理時,一旦電腦設備或數位資訊遭到侵入或竊取,就更容易促使受害者為取回數位資訊而付出「贖金」,引發猖獗的數位犯罪。雖然緝拿數位犯罪是屬於治安部門權責,但要提升數位安全卻必須仰賴數位科技產業的共同協助與技術支持。

因此,歐盟刑警組織(EUROPOL)亦與國際資安科技廠商合作,除了透過數位資料傳輸協議、封鎖會產生竊取個資問題的網站、提高防火牆級別、增加帳號驗證程序等措施協助用戶抵抗網絡攻擊,也為父母和照顧者提供數位使用安全建議操作說明,幫助確保居家數位使用的資訊安全。而原先未能備妥遠距數位工作機制的企業,也因改採「在家工作」模式,因此紛紛向有能力進行資安管理和數位協作平台的科技廠商尋求協助,以求能維繫企業運作並能降低企業機密外洩的風險。

台灣抗疫的社會活動措施

自5月中旬擴大為全國第三級警戒後,以限制社會活動抗疫的第一項措施為「全國各級學校及公私立幼兒園停止到校上課,大專和高中以下學校改採線上教學」。影響所及,許多家長也必須請不強制雇主給薪的「家庭照顧假」在家陪伴,進而衝擊個別家戶的經濟收入和家長的職業生涯。此外,停止到校上課改採遠距教學模式,對於許多弱勢家庭來說,不只原本兒童可到校接受基本照顧的方式受到衝擊,不少必須以臨時約聘模式工作的家長亦被迫暫停外出,再加上家中可能缺乏可用的遠距上課環境與設備等問題,亦造成許多弱勢家庭的壓力與負擔。

對此,各縣市政府陸續提出對應措施。例如開放家長因故必須外出工作的學生,可到校由老師陪同並提供基本照顧,而社福部門則聯合超商體系提供未成年孩童免費領取餐點服務。在「停課不停學」上,則是採取遠距教學、線上或紙本自主學習、教育局YouTube頻道及第四台公益頻道等5種授課方式,並由學校協助提供弱勢學生借用電腦設備及行動網卡借用等。

然而,這些配套措施並非就能弭平因此產生的問題,尤其遠距上課的各種設定和輔助措施,包括教師的遠距教學能力、家中上課的教具準備、居家網路可及性與速度、課程資料下載上傳、電腦使用設定、網路故障問題排除等,以及其他各項干擾因素排除等,多仍需有成人在旁協助。對於不少位處偏鄉的家庭或無法克服上述問題的弱勢家庭,以及收容照護許多弱勢兒童的育幼院來說,這些在家/在院學童因缺乏合適設備與技術協助,只能「離線缺課」,反而更加惡化城鄉區域和家庭經濟能力的落差問題。

除了在家上課上班的改變外,升級為全國第三級警戒後,中央流行疫情指揮中心亦提出以做好防護措施(避免不必要的移動、外出時全程配戴口罩、人流管制與社交距離、公共設施加強清消)、減少聚會(停止群聚、遠距上班、分流上班)、自我健康監測為主的社會活動指引。影響更廣的是宣布關閉公共所所(如旅遊景點、觀展觀賽場所、教育學習場域)、禁止八大特種行業和藝文休閒等娛樂場所營業、停止進香繞境相關活動、停止校園對外開放,而各縣市政府亦於5月下旬陸續規定全面禁止餐飲內用,部分縣市則有針對傳統市場與賣場進行分流採買制度。

而為提升對民眾接觸染疫足跡可能性的掌握能力,不僅商家與機構開始採取實名登記,行政院也在5月19日推出「簡訊實聯制」的機制,結合QR code掃描和匿名簡訊發送方式,大幅提高染疫接觸匡列的能力。違反上述相關規定可依《傳染病防治法》和《嚴重特殊傳染性肺炎(COVID-19)第三級疫情警戒標準及防疫措施裁罰規定》予以罰款。

因實施第三級警戒而更顯脆弱的是無家者族群,這在台灣和歐盟國家中,都是屬於防疫政策體系中被低度關注的一環。過去為無家者仰賴的重要場所,諸如公共運輸等候空間、便利商店、廟宇、圖書館、運動中心等,如今在第三級警戒下都無法再允許其停留。

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Photo Credit: 中央社

在既有的縣市防疫措施中,針對無家者的防疫協助亦多僅有發送口罩、酒精、乾糧物資和防疫宣傳單等作為,而既有的收容機構或庇護所容納量,又遠不及無家者的數量,加上過去能供餐的社福單位也多因疫情而暫停相關服務活動,在在使無家者被迫面臨更艱鉅的生存挑戰。但仍有部分關注無家者與弱勢族群的非營利組織和地方團體,努力地募集物資和串聯在地社區居民支援,共同為地方無家者提供基本餐點、防疫物資和關懷問候,成為少數可以慰藉無家者的力量。

疫情期間社福照護體系的脆弱性,同樣出現在集中式的日間照顧機構中。為了減少人員流動與集中增添傳染風險,部分縣市除了暫停照護中心的親友訪視外,也暫停關懷據點、長照站、長青學苑等服務,以及暫停營運身心障礙社區照顧機構、身家障礙者社區日間作業設施等。其結果,雖然降低疫情傳播風險,但對原本就需要額外協助的高齡長者與身心障礙者,卻是雪上加霜,不僅需要同住家人或另外聘請居家照護員的協助而增加照護支出,同時也因為缺乏平日的社交往來,失去熟悉的心理慰藉。

相比歐盟國家在疫情期間的物資短缺情形,台灣的防疫物資與民生物資都不虞匱乏,物資的流通需求甚至帶動宅配物流產業的蓬勃。但另一方面,限制社會活動產生的資訊阻隔,以及因疫情擴散變化和醫護政策動態調整而形成的資訊不對稱,再加上內外有心人士的刻意操弄,也使得各類的假訊息在國內社會各種社交媒體管道頻傳。

特別是防疫醫療照護的政策和方法,以及與生計經濟補助相關的資訊,往往牽動民眾的擔憂心理,因而更容易陷入假訊息和詐騙的圈套中。對此,政府除在每日的記者會中公布與澄清相關訊息,也在衛福部網站設立澄清專區、在社群媒體中設立事實查核澄清帳號進行主動推播,也與警政單位針對假訊息合作進行主動偵辦等工作。

從因疫情而生的各項社會衝擊影響來看,突顯出民眾因數位科技能力和網絡資本落差而形成的不均發展問題。由於疫情期間各項活動高度仰賴數位化的運作,因此,數位設備可及性與數位科技應用能力的高低,乃至於辨別網路資訊的虛實,也成為能否在疫情期間維繫生活的關鍵。其次是網絡資本的多寡,包括社區鄰里、社團組織、親朋好友與事業往來夥伴,以及地理交通區位和虛擬數位世界的串連等,影響疫情期間民眾能否獲得所需的物質資源和生活資訊。

但對比疫情期間眾所關注的醫護措施,數位措施和網絡資本卻多僅憑個別民眾的行動能力而定,也因此惡化既有的社群落差。在社會重大變故之中,原有的弱勢族群往往受到的衝擊影響也更大,更需要有金錢之外的協力措施來共織社會安全網。如何協助弱勢家庭、無家者、高齡照護與育幼收容等社福機構,在抗疫期間採取合適的回應策略並保有照護能力,需要更多的努力。

此外,疫情期間高度仰賴數位機制的運作,但目前卻未有藉此提升數位社會運作的支持性措施,包括數位基礎建設、數位技能培訓、社群連結機制等,亦實為可惜。而為大眾更關切的課題,在於因應疫情帶來的經濟問題,如何提供對應的協助措施,盡可能降低民眾生活的衝擊。對此,歐盟的經驗亦值得後續加以討論。

本文改寫自財團法人工業技術研究院產科國際所委託財團法人中華經濟研究院國際經濟所「歐洲重要趨勢對國際合作機會影響分析及建議」(2020年)研究報告之部分成果。

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航


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