如何提供財政紓困與轉型支援、降低民眾生計風險,考驗各國在疫情期間策劃經濟政策的智慧

如何提供財政紓困與轉型支援、降低民眾生計風險,考驗各國在疫情期間策劃經濟政策的智慧
Photo Credit: Gabriella Clare Marino @Unsplash

我們想讓你知道的是

執行經濟紓困政策的最大挑戰,也在於該如何認定進行紓困的對象,以及該如何提升紓困效益等問題。特別是疫情對各個單位帶來不同的衝擊,為了合適發放紓困資助而採取的資格認定與分類方式是否恰當等,經常引發爭議。

文:黃仁志(財團法人中華經濟研究院國際經濟所計畫特約研究員)
林葴均(財團法人中華經濟研究院國際經濟所分析師)
余佩儒(財團法人中華經濟研究院國際經濟所高級分析師)
陳佳珍(財團法人中華經濟研究院國際經濟所分析師)
呂懿慧(財團法人工業技術研究院產科國際所組長)

因COVID-19(嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎)疫情而首當其衝的經濟影響,是實體活動大規模暫停後,許多行業因此面臨營業衝擊。不僅營業機會大幅減少,營業型態和服務模式也必須對應改變,連帶也造成相關從業人員收入減少或失去生計機會。與此相應,經濟政策如何提供財政紓困和轉型支援的協助,降低民眾的生計風險、支持業者維繫最低度的營運能量,並在疫情的衝擊中找到長期的轉型可能性,考驗著各國在疫情期間策劃經濟政策的智慧。

COVID-19疫情的產業衝擊

從歐盟國家受影響的產業別來看,疫情對高度仰賴實體活動和全球價值鏈融合的產業影響最為明顯,前者如餐飲觀光及交通航旅等服務業,後者如汽車、電子和機械設備等製造業。在限制外出政策的影響下,休閒消費的需求也驟然歸零,使歐盟許多國家的大部分旅館、餐飲酒館、奢侈品店家等被迫停業,而各項旅運業者亦大幅流失服務對象。許多歐洲內地區性的旅館業、餐飲業和航空業者因此虧損嚴重,甚至倒閉;而尚有豐厚資本的集團則藉此予以併購,擴展自身未來的市佔率。

部分國家的農糧食品供應商和機場服務承包商則連帶受波及,同樣面臨難以營運而被迫規劃裁員。儘管消費者對採購、飲食、娛樂、學習等需求仍存在,但因主客觀因素(如限制外出、居家檢疫、延後開課、收入減少等)而使實體通路經營受挫,轉向以線上購物、零接觸宅配物流、數位互動等方式來滿足所需。

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Photo Credit: 本文作者群提供

歐盟國家因COVID-19疫情而受損的重點產業

在實體製造業中,又以汽車製造業對歐盟國家的衝擊最大。歐洲的汽車製造業隨義大利疫情的爆發而逐步停擺,僅在歐洲就有111萬汽車業相關員工生計直接受到影響。唯獨例外的是,在歐洲持續推展電動車發展的補貼下,電動車的營業與銷售比例反較先前有所提升。而在法國則是以航太產業受創最為嚴重,包括國防航太產業與空中巴士等都面臨訂單延後或取消等問題,造成航太產業面臨大規模的虧損。其他需要勞動力的製造業,亦因居家隔離和封城等措施,缺乏可以運轉的勞動力而難以生產。而仰賴中國供貨的產業,多出現缺件卻無法轉單補料的難題。

受到連帶影響的行業還有因為社交活動減少而導致需求降低的紡織服飾和美妝業、以面授教學為主的各項才藝學習和健身活動、禁止群聚而無法舉辦的會展產業等。這些產業或因產品訂單減少、或因缺乏勞動力、或因防疫政策規定而無法進行,不只營收下降,更直接面臨裁員或倒閉的抉擇。各項經濟活動減緩也導致融資需求和信貸能力下降,進一步波及對金融服務業的需求,部分國家的銀行因而出現大舉關閉分行的現象,更需要對預期會因疫情引起的不良貸款與企業倒閉建立因應策略,因為此一趨勢將廣泛影響金融業者的經營績效。

疫情中的經濟紓困措施

這些因COVID-19肺炎疫情而營業受損的產業,如未能在疫情期間獲得合適的紓困協助,極有可能因此倒閉而產生更多失業人口,不只減少疫情過後能帶動經濟復甦循環的參與者,更使政府未來必須投入更多的經濟投資和勞動就業資源。因此,透過財政紓困與經濟振興措施來協助這些飽受疫情衝擊的產業,使其能維繫一定程度的營運機能,藉此在疫情期間減少社會失業不安、穩定經濟復甦能量,是抗疫政策不可或缺的一環。

為回應各項與抗疫相關的財政支出需求,歐盟提出「危急中暫時支持減緩失業風險計畫」(The temporary Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency , SURE),除了動用歐盟緊急預備金外,也對各國和地方政府採取財政預算彈性以便相關財政支用。例如西班牙政府即為地方政府提供動用2019年預算餘款的財政彈性,以支持地方因應疫情而新增社會服務支出需求;捷克政府則是提升政府預算赤字上限和預算總額,以便用於支應疫情所需之相關措施。

歐盟國家的紓困措施,係以降低疫情期間事業營運的財政負擔、減少事業單位倒閉風險為核心。主要包括基於家戶單位的紓困補貼、針對特定產業部門的營運補助(如薪資補貼、營運補貼)、財政層次的稅賦減免或遞延繳付,以及回應資金周轉需求的企業貸款等四大類措施。基於家戶單位的紓困補貼,包含為提供家戶生活補助金、為父母在家照護兒童提供津貼,此外還有針對較弱勢的族群以社會保障方案提供短期津貼和失業救助金等,其目標在確保家戶或個人能在疫情期間採購所需物資以維持溫飽。西班牙政府則另外增列2500萬歐元預算,用以支應弱勢兒童所需的基本餐點,並協助與飲食相關的服務活動能夠維持營運。

在事業營運補貼方面,包含針對特定產業部門以確保企業持續雇用員工或維持自雇者生計為條件的薪資補貼、支持藝文與公共設施場館持續營運的財務補助、免除向政府租用公共空間者的租金與規費等。例如英國政府向英格蘭地區小型企業提供22億英鎊資金用於兩類補助:適用於必須關閉或受到當地限制嚴重影響之產業的「地方限制令支援補助金」(The Local Restrictions Support Grant),以及讓地方當局可酌情提供的「附加限制令補助金」(The Additional Restrictions Grant)。德國聯邦文化與媒體委員會(BKM)提供給文創業者額外資金協助,並由財政部籌設「經濟穩定基金」,透過債券和股權工具穩定企業營運,協助實體經濟活動運作,並支持企業以彈性短期工時計畫減少裁員。

由於財務補貼不可能完全涵蓋各類型企業所需的資金周轉需求,降低營運單位的財務支出負擔,以及提供條件較寬鬆的資金貸款等措施,仍有其必要。在減少財務支出負擔方面,主要係依個別國家稅制延緩徵收各類稅收並增加減免額度、調整特定產業進出口貨品的關稅、允許雇主支付員工補助金可部分抵稅、加速退稅頻率等。

例如法國政府即編列450億歐元的紓困資金,向小企業提供1,500歐元的免稅補助,並對受災最嚴重的行業(如觀光業、旅館業、餐飲業、文化活動業)的中小企業免徵社會保障金。荷蘭政府公告繳稅期延緩三個月,企業尚待繳納的罰款亦延後收取期限,並進行觀光旅遊業的稅率調整。西班牙也針對受疫情影響之相關行業調整稅率以減少其負擔,並為所有稅賦和社會保障附徵費用提供彈性的延遲繳付機制。這些方式都是在確保民眾與事業單位能有更多資金在手,降低資金周轉風險。

疫情中的商業貸款

商業貸款是許多事業單位在疫情期間穩定營運能量的重要資金來源,但銀行也因此面臨是否會因核貸後仍倒閉而產生不良債務的風險。因此,政府如何善用各種產業補助基金提供利息補貼,藉以同時降低貸款者的償貸負擔和銀行的核貸風險,也是疫情期間政府重要的經濟措施。例如英國即以「零售、旅宿和休閒補助基金」(RHLGF)和「小型企業補助基金」(SBGF),提高商家可貸款的額度,以及針對大公司的企業融資計畫,並新增「COVID-19病毒商業中斷貸款計畫」(CBILS)。此外還有「反彈貸款計劃」(BBLS),針對中小企業提供最高為50000英鎊的貸款,每年僅以2.5%的利率計算,且第一年為免息。

德國由隸屬聯邦政府的復興信貸銀行(KfW)啟動全新中小企業專屬快速貸款方案,由聯邦政府為銀行承擔百分百貸款風險,且為信用保險公司編列上限300億歐元的保證金以確保其支付能力,並另針對新創和小型企業提出專屬貸款協助計畫。

法國政府針對重要的策略性產業,為其相關企業提供信用貸款,增加經濟社會發展基金(FDES)以解決中型企業所面臨的問題,並為屬於策略性產業的小型公司(50-250人)提供須償還的預付款或貸款補貼。此外還編列3,000億歐元的貸款擔保,並另為新創公司所需貸款提供國家擔保,額度最高可達公司年營業額的25%或2年工資。

荷蘭亦為中小企業和中小型農場延展融資擔保期限,並為中小企業提供由國家擔保的信用融資、為中小型農場提供勞動力聘僱貸款,而荷蘭的新創企業則可向地方部門尋求貸款支援,並由荷蘭投資銀行(Invest-NL)協助提供所需融資經費。上述這些優惠貸款措施,也會視情況擴及既有的企業貸款,補助其減免疫情期間的利息,或協助其與銀行協商遞延繳付貸款。

西班牙政府透過國家開發銀行(Instituto de Crédito Oficial)開闢新的擔保額度,敦促金融部門向公司和自僱者提供維持營運所需資金。捷克政府則是運用歐盟資金支持農業、林業和食品工業,協助這些重要產業可以延遲支付既有的商業貸款,並為其長期營運提供資金補貼、向銀行出具保證。此外,針對社會安全、基礎設施、通訊、金融市場等領域具有社會重要影響力或戰略意義的企業,西班牙政府也向歐盟申請補助設置100億歐元的「償付支持基金」(Solvency Support Fund),為這些公司提供暫時性的資本支持。

但並非有事業營運補貼與貸款就能解決所有問題,仍有不少事業單位無法靠補貼或貸款維持原來的員工聘用制度。許多企業因而改採彈性工時、縮減工時、甚至部分裁員等方式來因應,所以這段時間的勞動糾紛調解和失業者就業媒合需求也明顯增加,成為政府勞動部門必須多加關切的問題。

例如法國即為因COVID-19疫情而失業者創建就業媒合平台,以社會醫護、農業、食品、運輸、物流、家庭協助、能源、電信等產業為主要就業媒合部門。捷克國會甚至批准《無力償債法》修正案,該修正案禁止債權人在去(2020)年8月底前對公司提出破產申請,且公司管理層如果無法履行其義務,則直到2021年2月才有義務申請破產,以此降低因企業倒閉造成的社會動盪。另外,承攬公共採購契約的公司,也極可能因疫情而無法依原訂時程和工作項目履約,因此許多西班牙政府也就公共採購契約內容進行調整,或視情況給予履約單位補償,避免契約終止導致承攬廠商破產。

為紓緩經濟困境而導致疫情再起

COVID-19疫情之初,歐盟各國都尚未有因應之策,因此初期的傳染確診人數隨著由群聚感染轉變為社區傳染而快速擴散,且因為缺乏診療能力而有相當高的致死率。2020年3月初確診人數快速增加後,各國紛紛採取封鎖政策,限制社會經濟活動,一直到5月底才使確診人數和死亡人數都逐漸緩和下來。但疫情期間宅在家和飽受經濟生計衝擊,在歐盟各國都引發社會民眾的心理鬱悶,再加上經濟紓困已為各國產生沉重的財政負擔,因此公、私部門都期待能隨著疫情緩和而趕快解除封鎖,恢復社會常態活動、帶動經濟復甦。

歐盟主要國家,如法國、德國,以及已脫歐的英國,在2020年6月之後陸續研議解封範圍和機制,並於6月下旬開始採取解封措施,包括有條件地開放更多實體店經營、允許在一定防疫措施下進行聚會活動、同意部分類型企業可讓員工到公司上班,甚至搭配歐盟旅遊管制措施開放更多人跨國流動等。然而,這波解封措施所產生的人員流動,特別是歐盟體系許多日常跨國界通勤的工作者,也成為歐盟國家疫情再次爆發的主因。

自7月下旬開始,歐盟國家已經觀察到每日確診人數有逐漸回升的現象,但確診死亡人數則仍維持一定比率。在防疫壓力和經濟復甦的矛盾之中,歐盟各國選擇以維持和緩解封來面對社會的期待。然而,8月中旬之後,各國疫情開始明顯擴大,到9月下旬之後就演變成第二次的大規模爆發,每日新增確診人數遠遠超過3月初次爆發的情形。衝擊所及,德國與法國的政府高層與議會議員都傳出疑似確診感染現象,因此在10月初各國又重新實施3級警報,從限制聚會、限制外出到重新封城。

對此,歐盟也在10月重新啟動第二波的因應措施,包括為受疫情嚴重衝擊的國家提供財政援助,協助該國解決第二波封鎖所產生的就業和經濟生計問題。而為兼顧限制社會活動與支持經濟活動的需求,歐盟亦串連各國追蹤染疫足跡登記的應用程式,並依各國的疫情風險差異,以色塊標示該區域風險和適用之規範等。

11月初,為預防和管理會影響歐洲整體的醫衛事件,歐盟委員會協助成員國提出一系列建議措施,並加強歐盟關鍵機構的危機防範和應對作用。12月更進一步提出「COVID-19病毒冬季安全防護」(Staying safe from COVID-19 during winter)指導說明,指出直到推出安全和有效的疫苗且能達成一定的接種率之前,都應對疫情保持警惕,並針對各國應採取措施提出執行建議。

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Photo Credit: 世界衛生組織(WHO)網站
2020年歐盟COVID-19疫情的確診與死亡人數變化圖,灰色為世界衛生組織(WHO)統計全球確診與死亡人數,淺綠色為歐洲國家確診與死亡人數

台灣的經濟紓困對策

自2020年疫情爆發之後,政府於2月公布《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》(簡稱「紓困條例」),提出以600億元特別預算進行社會紓困,同年4月修正後更將特別預算提高到2100億元,7月又進一步追加2,100億元預算(立法院三讀通過金額為2099億4700萬元),以茲進行各項疫情防治、紓困振興、企業員工薪資與營運資金補貼、疫苗研發採購等。

紓困措施可分為「個人紓困」和「共通性及各產業紓困振興」兩大類。個人紓困主要包含經濟弱勢家戶的生活補助、疫情專屬貸款紓困措施(延緩還貸和降息)、勞工補助訓練津貼、失業給付與生活津貼、農漁民所得補助等。此外,亦有協助就業措施,包含「青年就業獎勵計畫」、「產業新尖兵計畫及青年訓練」、「青年就業旗艦計畫」、「特定行業就業獎勵」(如特定製造業、照顧服務業及營造業等)等。

產業紓困則有經濟部進行貸款信用保證的專款融資、貸款展延、貸款利息補貼、給予創業貸款還款緩衝,以及補助企業照顧員工、採購採善設備等。而在相關財政協助措施方面,包含延展各項稅賦申報繳交期限、調減應繳交稅額(如營業稅、房屋稅、營業用牌照稅等)、水電費減免、緩收或減收國有不動產之租金等。

今年疫情蔓延而進入第三級警戒後,對許多內需型產業都帶來深刻衝擊,因此在5月底公布修正「紓困條例」,將預算總額上限調高為8400億元,而6月中旬也獲通過近2595億元的追加特別預算,以因應實施「紓困4.0方案」所需。

「紓困4.0方案」涵蓋個人紓困與家戶防疫補貼、事業紓困補助和紓困貸款補貼等項目。個人紓困以提供現金補助為主,除納入學童家庭和中低收入戶外,又以針對從事不同產業的勞工為主要對象,包括農漁民、無固定雇主的自營業者和藝文工作者、臨時工與小攤販、旅運工作者(如計程車、遊覽車、租賃車司機,以及領隊和導遊等)。「紓困4.0精進方案」進一步納入打工族和部分工時勞工、短期代課老師與終點人員、受中止建教合作影響的建教生等,並對染疫死亡者發放慰問金。

事業紓困則以受疫情衝擊較深的產業為主,包括商業服務業、觀光業、交通業、客運業、教育業、藝文業、照顧服務業、製造業及技術服務業、貿易服務業、會展業、社福團體等,紓困補助的內容又以員工雇用薪資補貼和事業營運補貼為主。「紓困4.0精進方案」則是針對小客車租賃業提供防疫物資補助、對團體旅遊業提供團旅取消補貼、對機場商業服務設施業擴大基本維運費用補貼等。

在紓困貸款部分,包含符合資格的勞工可以申請紓困貸款10萬元並由勞動部補貼第1年貸款利息、由國發基金對新創事業提供紓困融資的利息補貼與信保加成、對補教幼兒托育業、演藝團體和新創業者提供貸款利息補貼、對中小企業提供舊有貸款延展和具有利息補貼的營運資金專案貸款、由中國輸出入銀行對進出口廠商提供出口貸款利息補貼與保險費徵信費用補貼、由農業金融機構和農漁會提供農糧業和漁業、畜牧業貸款利息補貼,以及對住宿式照顧機構與社會福利事業單位提供員工薪資和週轉金貸款利息補貼。

從歐盟與台灣的經濟紓困對策來看,經濟活動停擺後最核心的紓困原則,便是以個人或家戶生活補貼、產業營運補貼、財稅緩徵與減免、優惠融資貸款等方式,讓民眾與企業有能力應付短期的資金周轉需求。然而,執行經濟紓困政策的最大挑戰,也在於該如何認定進行紓困的對象,以及該如何提升紓困效益等問題。特別是疫情對各個單位帶來不同的衝擊,為了合適發放紓困資助而採取的資格認定與分類方式是否恰當等,經常引發爭議。

例如針對勞工與農漁民的補貼,是否該以有投保勞保或農漁民保險作為認定標準?缺乏正式收入證明者該如何被納入生計受衝擊的補貼對象中?補助個人生活津貼的收入上限計算該以個人或是家戶為單位?諸如此類的紓困差異,往往突顯疫情「救急」與紓困「防弊」的兩難。「紓困孤兒」所承受的焦慮和不安,常因此轉換為對於政策的批評聲浪,並挑戰著執政者對社會衝擊情況的掌握能力。

在什麼樣的防疫成效下可以「解封」,則是眾所關心的另一個關鍵議題。歐盟的經驗顯示,社會活動暫緩造成的經濟困局,會累積成為倡議社會解封的壓力,但同時隱藏的疫情再起風險,卻也令社會擔憂。同樣地,台灣在什麼情況下可以進行何種「解封」措施,也一直是疫情爆發以來社會都在關注的焦點之一。

近期因為確診人數明顯降低,以及開始陸續施打疫苗,疫情指揮中心也宣布可採取「微解封」方式,適度鬆綁社會活動限制。但究竟哪些活動可恢復進行?哪些活動又該維持禁止狀態?可解封限制的行業與未能解封的活動,兩者之間造成受影響對象的落差又該如何弭平?會否因為解禁而再次造成疫情擴散?這些問題也同樣引發論辯。

疫情帶來的衝擊,是一個持續動態變化的過程。歐盟和台灣的經驗顯示,最起碼必須有上述的各項措施。但究竟什麼樣的經濟紓困措施才是最適當的,其實沒有人有正確答案。如何在防疫和維持社會經濟之間拿捏平衡,更是大家都在面對的挑戰。另一方面,對應疫情帶來的衝擊和改變,我們更該積極地探索和嘗試轉型策略。歐盟國家在經濟紓困之外,也努力從中找到產業轉型的可能性,這些經驗與案例,同樣值得我們關注。如何在此次的經驗中建立未來的因應之道,是產官學研都需要仔細思索研究的主題,因為類似的挑戰,未來極有可能還會出現。

本文改寫自財團法人工業技術研究院產科國際所委託財團法人中華經濟研究院國際經濟所「歐洲重要趨勢對國際合作機會影響分析及建議」(2020年)研究報告之部分成果。

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航


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