中國改革退休制度困難重重,近9000萬「退休雙軌制受害階層」成為官民衝突壓力鍋

中國改革退休制度困難重重,近9000萬「退休雙軌制受害階層」成為官民衝突壓力鍋

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2013年11月十八大三中全會提出要研究制定「漸進式延遲退休年齡」的政策,預計2022年正式實施,但中國民眾的抵觸情緒非常激烈,批判者認為,此種照顧黨國體系成員的退休制度,實際上是已形成「既得利益者」、「特殊利益群體」。

近年來有關中國退休制度引發諸多爭論,引發黨國官僚體系無論是基於本位主義及自利考慮之抵制,導致退休制度改革困難重重。

中國黨國體系一向呈現是「大政府、小社會」結構,龐大官僚體系及其成員不僅擴展其國家權力;但也因此形成嚴重財政負擔。因此,習近平自十八大上台以後一直有意進行退休制度改革,藉此提升國家治理體系現代化及有效治理能力;但受龐大黨國體系內在成員抗阻,導致其退休制度變革成效相當有限。

中國退休制度可說是長期對勞動者,推行制度性的養老待遇歧視,已造成眾多「公民退休權利不平等受害者」。中國自推行養老「雙軌制」以來,企業職工基本養老金替代率已降低到40%,公務員退休金替代率擴大到92%至107%,造成近9000萬人的「退休雙軌制受害階層」,成為當前中國國家與社會、官民衝突制度性根源,造成頻仍爆發群體性社會抗爭事件。

反對進行退休制度改革者認為,公務員退休制度並非完全優於企業職工,提出「政府應該要為公務員提供基本保障,因為公務員退休金制度沒有個人退休帳戶,若待遇不好,就不能吸引高素質人才,將影響政府效能。」《人民日報》曾指出「公務員是國家公職人員,掌握並行使公共權力。一旦養老待遇差,公務員積極性和清廉度都會受影響。」此種精英主義觀點,已不再視公務員為「先鋒隊」具犧牲奉獻精神,及符合傳統群眾路線理念。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

中國政府對於法定退休年齡規定,最早出現在1951年2月26日頒布《勞動保險條例》。 1978年5月,國務院頒布《安置老弱病殘幹部暫行辦法》和《工人退休、退職的暫行辦法》確認,男性年滿60歲、女幹部年滿55歲、女工人年滿50歲可申請退休。

時至2012年6月制定《社會保障十二五規劃綱要》,並提出「研究彈性延遲領取養老金年齡的政策」。 2013年11月十八大三中全會提出要研究制定「漸進式延遲退休年齡」的政策。2015年內制定方案,經向社會徵集意見後於2017年正式推出,並以5年為過渡期,預計2022年正式實施。

然中國民眾尤其是符合退休年齡的幹部職工,抵觸情緒非常激烈,導致中國政府本於2017年推出延遲退休年齡的方案因而被迫擱置。同時,有的觀點認為,若要一味拉平黨國體系公務員與勞動階層的退休待遇,反而是對公務員不公平,但此種論點引發民眾的撻伐,代表中國黨國官僚體系對改革公務員退休制度的保守看法。

批判者認為此種照顧黨國體系成員的退休制度,實際上是已形成「既得利益者」、「特殊利益群體」,改革阻力反而是來自黨國內部保守勢力、既得利益階層抵制。

退休金雙軌制,形成貧富差距與分配正義問題

中國退休制度在第四代領導人胡錦濤執政後期一再湧現,早在2010年全國兩會召開前夕,人民網對兩會熱點進行的網路調查結果顯示,取消退休金「雙軌制」的呼聲最為高漲。有關「公務員每月不用繳納養老保險,退休金卻是企業人員的兩三倍甚至更多」,此成為全國兩會線民抨擊的焦點。

將近81%網友認為,退休金「雙軌制」加劇社會分配的不公平,公務員應繳納養老保險,不能讓國家財政買單。

中國公務員與企業及自收自支的事業單位(注:全額撥款的事業單位與在職公務員待遇相當)職工,在退休待遇方面存在差別:企業職工的養老金約為原來工資收入的30%左右,而公務員的養老金則為原來工資收入的90%。即使退休前二者收入相差無幾,但退休後公務員的養老金則為企事業員工的3倍。絕大部份公務員退休後,可享受物價、生活補貼和各項福利待遇;然經濟效益極差的企業及入不敷出的事業單位,難以支付龐大養老費用。

根據2013年一項有關養老金雙軌制調查中,認為「非常不合理」和「不太合理」的比例,佔據受訪者的72.9%,只有18.4%的受訪者表示「可以接受」。對於是否應該改革「雙軌制」、實現養老金並軌,59%的受訪者認為現在具備一定基礎,時機已經成熟;認為「遠未成熟」的受訪者有29.9%。

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另人民網和《人民日報》就2013年公眾關注的熱點問題展開調查,最受關注的十大熱點問題首重「社會保障」,在「對企業退休人員養老金的上調是否滿意」的調查中,97%的網民對上調的幅度非常不滿意;98%網民認為廢除企業和機關事業單位退休金「雙軌制」的條件已經成熟。在是否支持彈性退休年齡的調查中,83%網民表示支持,15%不支持。

同時,2014年《新京報》民調結果顯示,有77.6%的受訪者不贊成公務員的養老金高於普通人,僅有12.6%的受訪者認為公務員養老金應較高,其餘9.8%的受訪者則不願表示意見。

這種具「雙軌制」退休養老金制度,其運作危機會隨著中國的人口繼續變老,勞動人口縮減和低出生率而更加嚴重。2019年中國社科學院報告指出,預計這一基金將持續增長,到2027年達到頂峰的6.99兆元,然後持續減少,在2035年用盡。到2025年,基金收入和支出之間的缺口可能會高達11兆元。此養老金體制從財政上看來,幾乎是不可持續。

高齡化社會來臨,提早退休制度將造成國家財政壓力

中國是世界上老齡化程度最高的國家之一,2012年65歲以上的老年人口已接近1.3億人,全國31個省(市、自治區)已有26個進入老齡化狀態,而到2050年,這一數字將會達到3.32億人,超過總人口的23%。中國人口預期壽命已呈現穩步上升的趨勢,1980年至2010年期間,平均每五年上升約1歲,如果退休年齡政策不變,則意味著老年人口退休後的餘壽不斷增加,給養老金支付帶來的壓力可想而知。

根據中國社科院編撰《中國養老金發展報告2011》顯示,從1997年各級財政開始對養老保險轉移支付算起,補貼規模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元,2006年為971億元,2010年1954億元,2011年新增補貼高達2272億元,財政累計補貼金額達1.2526萬億元。近三分之二的養老保險累計結餘,來自於財政轉移支付。

2012年《化解國家資產負債中長期風險》報告指出,到2013年中國養老金的缺口將達到18.3萬億元,人口老齡化衝擊下養老金的統籌帳戶將給財政造成巨大負擔。因此,建議實施延遲退休年齡等多措施以緩解財政壓力。

中國政府若不採取改革方案,人口老齡化將衝擊養老金的統籌帳戶,從2017年起養老金要求的財政補貼將持續上升,至2050年養老金缺口將達到當年財政支出的20%以上。美國戰略與國際研究中心發佈的東南亞地區養老和退休報告顯示,中國有63%的居民認為退休養老要靠政府,僅有9%的居民認為退休自己負責。這顯示長期在社會主義國家「大政府」運作下,民眾對於退休養老之依賴具有「政府供給」之特色。

與中國養老保險體系中社會保險占「主要部分」的情況不同,美國的養老保險體系中,40%是由社會保險負擔、40%依靠企業年金及20%依靠個人購買商業保險。

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全球幾近170個實行養老保險制度的國家中,有1/3以上國家的企業年金制度覆蓋約1/3的勞動人口,丹麥、法國、瑞士的年金覆蓋率幾乎達到100%,英國、美國、加拿大等國也在50%左右。企業年金制度已成為法律強制的養老保險制度得到全面推廣,個人購買商業養老保險則可享受較大幅度的稅收優惠和政策鼓勵。但在中國參加城鎮職工基本養老保險的3億人中,僅5%參保人員同時擁有企業年金保障。

尤其個人購買商業養老保險更是寥寥無幾,2015年中國人均長期壽險保單持有量僅為0.1份,遠低於發達國家1.5份以上的水準。直至2020年中國保險深度和保險密度僅4.3%和430美元,在全球的排名分別排為第38位和第46位,遠低於發達國家保險市場水平,甚至也低於全球保險業的平均水平。中國人均持有人身險保單數不足1件,僅為0.8張,這與發達國家存在著較大的差距,儘管商業養老保險概念已有逐漸普及趨勢。

換言之,或有論者提出為去除「政府主導」社會保險避免造成嚴重財政負擔,實有必要強化商業保險保障功能,這對中國保險公司既是機遇也是挑戰,保險公司要加強自身在產品開發、資金管理方面的能力建設。

老齡化產生經濟社會問題,空巢老人衝擊和諧及小康社會穩定

根據中國國家統計局的普查顯示,早在2010年65歲以上人口為1.19億人,占總人口8.87%,中國成為全世界唯一老年人口破億的國家;也是全世界老得最快的國家之一。僅2011年增加700萬名超過60歲的老人,超過歐洲所有老年人口的總和。

根據中國國家統計局發布數據,2019年末中國60歲及以上的老年人口數達到2.54億人,佔總人口比例18.1%,65歲及以上老年人口達到1.76 億人,佔總人口的12.6%。估算2022年,65歲以上人口將占到總人口的14%,中國將由「老齡化社會」進入「老齡社會」。預測到2050年,中國老齡化將達到峰值,65歲以上人口將占到總人口的27.9%。預計到2050年老年人口總量將超過4億,將比美國的總人口還多,成為金磚四國中人口老化最嚴重國家。

面對高齡化社會「人口海嘯」襲擊,人口老化問題恐將災難性地毀掉中國的繁榮。《經濟學人》曾將中國的老化現象比喻成「中國的阿基里斯腱(人體最大的肌腱)」,指出:「中國的阿基里斯腱並不致命,但會使中國這位英雄步履蹣跚。」;路透社也曾提出〈年齡老化即將撞碎中國經濟〉觀點,人口老化不但降低中國經濟競爭力,也可能衝擊社會穩定。

中國社會於「80後」所誕生人口,大部分為獨生子女,待其成年結婚時往往夫妻雙方也是獨生子女,家庭結構變成雙方父母四位老人、夫妻兩人、未成家的孩子一人的「421家庭」。當父母和祖父母、爺爺奶奶皆還在世時,極易演變成「一個小孩養六個老人」的「621」家庭,如此家庭結構弱化傳統家庭支援網路。更甚者,「空巢老人」正成為受關注的社會問題。

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中國民政部曾統計調查,60歲以上老年人中40%過著子女不在身邊或沒有子女的「空巢」生活。

《中國家庭發展報告2015》指出,空巢老人占老年人總數大1/2,而獨居老人占老年人總數的近10%。預計到2030年,可能超過2億的空巢老人,尤其是農村空巢老人可能過著物質與精神雙匱乏的生活。顯見少子化及老年化問題,已成為衝擊中國社會結構及秩序穩定的巨大因子。

退休制度改革需要完整配套,非單一途徑所能克竟其功

中國退休金「雙軌制」政策,過分偏向公務員和全額撥款的事業單位等少數人員,而對占多數的企業退休人員不利。儘管近年來中國政府連續調高企業退休金,但因先天不足的退休金政策所致,仍無法改變與公務員退休金懸殊差距的現實。輿論認為中國公眾認為應廢除退休金「雙軌制」,提高企業退休人員的退休金,向行政、事業單位靠近,縮小社會貧富差距。

同時,公務員不繳納養老保險的政策不合理,應提倡公務員也繳納養老保險,費用在公務員的工資中扣除,不能讓國家財政完全買單。

隨著中國政府養老金支付壓力日益增大,過低的退休年齡威脅到養老金制度的可持續運行。延遲退休成為一項必要選擇方案,人均壽命的增長、偏低的退休年齡,已威脅到養老金財務制度的可持續性。中國養老保險的最低繳費年限僅為15年,未及發達國家的一半,但退休年齡卻比發達國家更為提早數年。從一角度檢視,公務員繳費年限低於發達國家、退休年齡又早於發達國家,這將造成其巨大財政負擔,造成世代正義公平分配爭論。

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中國是世界上老年人口最多、增長最快的國家,估算2025年老年人口總數達到3億。解決養老難題,除了繼續織密基本養老保險大網外,大力發展企業年金和商業保險勢在必行。目前,個人稅收遞延型商業養老保險試點已經啟動,在加大稅收優惠的同時,更需要通過各種法規,逐步引導企業將企業年金制度作為基本的職工福利建立起來,成為基本養老保險之外的第二張大網。

參考國際實踐經驗,一般言之,退休者的消費等支出會低於工作者,養老金替代率只要大於70%,即可維持退休前的生活水平;達到60%-70%,即可維持基本生活水平;低於50%,則生活水平較退休前會有大幅下降。若退休者沒有其他收入來源,基本養老金替代率至少要達到60%左右,始能滿足基本生活需要。目前中國建立基本養老金目標替代率是58.5%,此足見其政府改革目標是維持基本生活水平。

中國退休金制度若未能改弦更張,恐面臨「未富先老 、權貴佔用資源過多」困境。退休制度改革需要多元化措施配合,不僅僅是「雙軌制」改革、退休年齡往上調整,還涉及養老金替代率合理設定;同時需要大力發展企業年金和商業保險,如此方是完整改革方案。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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