【台灣氣候風險與機會】歐美力推「氣候直接民主」反轉既得高碳利益,符合台灣價值的淨零轉型怎麼做?

【台灣氣候風險與機會】歐美力推「氣候直接民主」反轉既得高碳利益,符合台灣價值的淨零轉型怎麼做?
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我們想讓你知道的是

隨著時代進步公正轉型開始具有更廣泛的意義,工會開始將轉型與氣候變遷行動結合在一起,包括加拿大、英國、丹麥等國家,都以公民參與的方式進行氣候議題對話論壇,已經宣示淨零排放目標的台灣,又該如何進行?

文:趙家緯、梁曉昀

知名作家娜歐蜜‧克萊恩(Naomi Klein)於《天翻地覆:資本主義vs.氣候危機》(This Changes Everything: Capitalism vs. the Climate)一書中,將各國面對氣候變遷抵禦化石燃料開發的行動稱為:「或許這種現象根本就不應該指稱為環保運動,因為它的首要動機是渴望比較深化的民主型態,可以讓社區真正掌控對於集體生存最為緊要的資源——安全的水、空氣和土壤。」

因此,台灣若要邁向淨零轉型,除了思考該如何投入氫能、長時間儲能等關鍵科技研發,還有電網、大眾運輸系統等實體基礎建設以外,更需投入「公正轉型」與「氣候直接民主」等社會基礎建設的佈建。

不遺落任何一人的公正轉型

公正轉型(Just Transition)一詞最初只是關注在因環境保護政策而失業的勞工身上,當時的外界也認為公正轉型僅是煤炭業對產業轉型的抗爭。但隨著時代進步公正轉型開始具有更廣泛的意義,工會開始將轉型與氣候變遷行動結合在一起,在2015年時成功將公正轉型納入《巴黎協定》(Paris Agreement)並在其序言中提及:「考慮到務必根據國家制定的發展優先事項,實現勞動力公正轉型以及創造體面工作和高品質就業崗位」。

國際間對於公正轉型的討論甚多,但共通精神強調其是一種社會對話,是工會、雇主、政府在內的三方對話過程,這些對話包含經濟、社會政策在內的談判和協商。在公正轉型中,勞工的社會保障是相當重要的一環,這些社會保障提供失業工人在失業期間仍擁有醫療健保和收入保障。在公正轉型中心(Just Transition Center, JTC)公正轉型報告中也指出:「社會保障越是健全和強大,工人越有可能進入新的部門和工作」(JTC, 2017:4)。

以加拿大政府為例,該國於2016年提出逐步淘汰燃煤電廠的計畫,預計在2030年淘汰燃煤發電,以達到該國減碳目標。加拿大政府將公正轉型列為國家氣候政策的一環,於2018年4月成立「燃煤電廠工人與社區公正轉型工作小組」(Task Force on Just Transition for Canadian Coal Power Workers and Communities),由勞工團體與環保團體的代表擔任主席,負責規劃加拿大公正轉型國家框架。

在九個月之間,工作小組諮詢了80個利害關係人,拜訪15個受到影響的社區,以及舉辦了八場公聽會,於2018年年底提出政策建議。

該政策建議首先指出淘汰燃煤發電廠,將會影響約3000~3900位工作人員的工作機會,以及50個社區。在工作小組呈報此報告後,聯邦政府亦陸續推動具體公正轉型計畫。如2019年9月,聯邦政府宣布將提供亞伯他省360萬加幣,補助推動三項公正轉型計畫。包括兩項受影響社區的商圈發展計畫,以及一項由勞工組織推動的燃煤電廠工人轉職諮詢計畫等。

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加拿大總理杜魯道

蘇格蘭政府則是於2018年成立了公正轉型委員會,邀集產、官、學研、公民團體與工會代表,研析蘇格蘭達成2045淨零排放的過程中,應採行的公正轉型策略。在該委員會於2020年2月發表的中期報告中,建議蘇格蘭鷹發展「氣候緊急職訓行動計畫」(Climate Emergency Skills Action Plan)、以建築節能翻修帶動新的就業機會、投資具包容性的低碳基礎建設(如強化公車系統)、支持油氣產業的轉型計畫(如導入碳捕捉與封存、氫能)等。

西班牙政府在2021年5月通過的《氣候變遷與能源轉型法》(Proyecto de Ley de Cambio Climático y Transición Energética, PLCCTE)中,亦提出公正轉型機制,強調為保障轉型過程中受衝擊的人口與產業,每五年研擬「公正轉型策略」(Estrategia de Transición Justa),召集勞動經濟、工商觀光、農漁食品、交通都市、科技等,甚至社區組織參與,與之訂定具體轉型協議。

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公正轉型核心措施

公正轉型,台灣該怎麼起步?

台灣在公正轉型上,由於台灣燃煤電廠主要由台電與台塑所持有,故其短期內因減煤所導致的就業機會變化,可由國營事業以及集團內部調控因應。但具有立即公正轉型推動需求的,是近期政府重視的燃油機車產業鏈。相關部會近期攜手業者推出「免費機車(含油電)維修技術課程」、「補助技能提升」、「加碼油電機車保養修理能力」等措施,協助燃油機車行因應此運具電動化的影響。但與國際相左之處,乃是各國公正轉型政策上,多搭配著具體的淘汰時程,建立明確的政策訊號,促使既有從業人員積極因應。

而蔡英文總統於今年地球日宣示2050淨零轉型為台灣目標之時,亦強調「面對淨零轉型更須關注的是在轉型過程中可能受到衝擊的弱勢族群,他們才是政府需要照顧的對象。」這便是公正轉型的意涵,但台灣相關部會對此議題陌生,尚未採取具體對策。本研究團隊建議在公正轉型此議題上,應採行下列三大優先作為:

  1. 從工會力量、企業經營型態、社區經濟連結等分析台灣耗能產業的發展脈絡,評估產業低碳轉型時對於就業與社區經濟上衝擊方可設計妥適的公正轉型策略。
  2. 於氣候政策決策過程中納入勞工團體,建立常規性對話機制。
  3. 課徵碳費後,可有效提升氣候變遷基金規模,應將其部分導入作為公正轉型用途,確保受衝擊之就業者的退休金以及可獲得充份的轉職訓練。

氣候直接民主反轉既得高碳利益

IPCC指出須全面推動系統轉型,方能於2050年達到淨零排放目標。然而推動系統轉型的公共政策,唯有在公民充份參與政策設計的情況下,得以發揮作用。

因此,各國極為重視以多項管道與工具鼓勵資訊共享,促進民眾理解氣候緊急下的威脅,如英國、法國、丹麥皆積極落實公民參與氣候議題討論,尤其法國過去因黃背心運動經驗,在此項目上投入高額預算策畫,有條件地抽樣選出全國150位代表,歷經九個月的討論,表決通過149項提案並發布最終報告,並將提案結果由總統宣示並不帶保留的進行立法或公投程序。

過程中,確保不受行政體系干預,在後續審查機制上,由150位公民自行發起協會,逐項監督,對整體國內氣候變遷認知有明顯提高,並顛覆過往只有政治菁英或專家才能參與的模式。

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而丹麥之所以能於2020年6月順利頒布氣候法案,正是因為於2019年初便開始從民間發起「丹麥氣候法即刻生效」(Dansk klimalov nu', Danish climate law now)之連署,獲得超過65000份的聯署書使該提案順利進入議會。

雖然簽署人數僅佔國內1%之比例,但適逢國內大選,該議題與多數政黨及偏左翼執政黨理念不謀而合,因此以絕對多數通過,可見該國民意於此提案中已是普遍共識,並非全然受政黨立場不同而有所差異,使政策落實窒礙難行。且在新氣候法下訂定四大參與層次,分別為:

  1. 「氣候對話論壇」(Climate Dialogue Forum)責成氣候變遷委員會成立「氣候對話論壇」協助委員會的諮詢工作,成員多屬該專業領域,透過遴選後由氣候部選任機制,落實社會正當性
  2. 氣候公民議會:以代表性為前提邀請99位代表組成,共同審議氣候行動
  3. 邀請來自13個不同產業代表的氣候夥伴,作為部門代表提出具體產業轉型路線圖,更包含各自與跨部門的預期減量貢獻,及全球低碳產業鏈佈局等,屬從企業菁英角度與政府部門協調溝通
  4. 「青年氣候委員會」(Ungeklimarådet, UKR)尊重青年參與行動,特別設立「青年氣候委員會」由氣候部長從400位不同背景、年齡層中挑選出10位青年代表組成,並以NGO形式註冊。其顯示丹麥在落實公民參與中利害關係人設定中,主要受影響的企業端與特定族群參與形式來落實

而COP26的主辦國英國,積極籌組「氣候公民大會(Climate Assembly)」並以英國如何在2050年前將溫室氣體排放量減少至淨零排為題,探討不同政策選擇下的潛在成本與觀點,作為未來政府決策或政治辯論依據。以大會成員皆同意以2050年淨零排放為前提下,針對運輸排碳、能源使用、飲食與土地、低碳產品選購、森林保育等議題,深入探討政策措施建議。

大會歷經四個月共六場周末會議,依年齡、性別、種族、教育程度、城鄉等比例,篩選108位公民齊聚,得出一份556頁工作報告,50多項重要政策建議,於2020年9月10日發布氣候公民國事會議報告(Climate Assembly UK report)。該份報告已提交至英國下議院,讓各委員會了解各自所需的資訊與意見回饋,並修訂更嚴格的法規與擬定新的碳預算,並向參議院提出,該行動幫助英國在2050年前達到淨零排放目標,與提供COVID-19後的復甦建議,總預算為52萬英鎊。

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符合台灣價值的淨零轉型

台灣無論是在地方政府、民間團體或企業所舉辦與永續發展、氣候變遷議題相關之論壇形式多元且豐富,多是由上而下的知識傳遞,透過公民力量發揮軟實力,但鮮少大規模的公民政策討論。不過,在能源轉型推動經驗上,於2017年啟動能源轉型白皮書編撰程序時,創建前所未有的公民參與機制,透過「預備會議」、「共同協作」、「公民對話」三階段溝通,針對不同公民族群對話共同訂定。

此外,近期環保署啟動「氣候公民對話平台」互動式資訊數據圖表,增進民眾認識溫室氣體減量管理作為,也邀請團體及個人就相關部門氣候行動、減量目標、指標及策略等提供意見與想法。然而,觀察這幾年發展,在公民認知與素養方面並未有顯卓的進步,民眾乃對整體氣候政策規劃不盡了解;審議民主制度落實仍有許多可加強的空間。

承繼上述經驗,台灣後續推動淨零排放過程中,應可藉由下列三措施強化氣候直接民主:

  1. 積極建構教育與社會間的連結:十二年國民基本教育課程綱要(簡稱108課綱)已上路,氣候變遷議題不再只是自然科學的一部分,而是跨領域學程,然學校教育轉型有賴教師對該科學的認識與了解,因此亦需強化教師培訓與專業人才溝通。
  2. 定期召開氣候公民會議,其中又可以分為兩大層次,主要差異為溝通受眾間的差異性:首先,可針對長期關注該議題或相關利害關係人,參與政府決策之公聽會或是策略會議,網羅各方建議;其次,針對一般大眾定期召開會議,透過專家對現況簡報分析,讓民眾深刻了解日常環境的影響,以提升氣候認知與公民素養
  3. 相關稅收基金,應編列給地方政府,要求投入一定比例作為公民參與預算之使用

參考文獻

  • 倪茂庭(2021)〈丹麥如何突破氣候治理困局:氣候法、三大多元參與機制〉,《新社會政策雙月刊》。2021/02/14檢索。
  • JTC. (2017). “Just Transition: A Report for the OECD.” https://www.oecd.org/environment/ cc/g20-climate/collapsecontents/Just-Transition-Centre-report-just-transition.pdf. Retrieval Date: 2018/05/24.

內文多引敘自2021年4月出版的《台灣氣候風險與機會》,更多資訊請詳見其報告書。

延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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