北京對台「法律戰」(上):中共訂的種種「對台法規」,會對台灣帶來什麼影響?

北京對台「法律戰」(上):中共訂的種種「對台法規」,會對台灣帶來什麼影響?
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我們想讓你知道的是

無論是「31條措施」、「26條措施」,還是「通惠情」的促融論點,實踐的場域都在大陸地區,台灣當局根本沒有辦法阻止,但其發揮的政策性影響卻能及於某些台灣地區的人民。台灣當局唯一可做的就是限制或禁止台灣人民前往大陸地區,但這只會造成台灣人民與政府的對立。

文:譚偉恩(中興大學國際政治研究所/副教授)

統治大陸地區的北京政權近年來對台灣當局施行不同面向的「法律戰」,包括:

  1. 在國際層面上,持續建構不利於台灣地區的國際身分,以及在國際組織的參與上盡可能防堵使用台灣或中華民國銜稱的外交代表出席
  2. 在兩岸關係層面,著手規劃「一國兩制」台灣方案的可行性,同時考慮擬定《反分裂國家法的施行細則》

此外,北京政權也陸續透過若干行政措施,例如惠台31條、農林22條等,強調以無歧視之同等待遇,保障台籍企業或台灣民眾在大陸地區之權益。

本文旨在討論上述這些涉及「法律戰」的策略會對台灣當局和台灣民眾帶來什麼影響,而我方又該如何因應。

第一篇的兩部分,先從實體法角度釐清兩岸關係的客觀現狀,接著聚焦在《反分裂國家法》與一些惠台措施可能造成之影響;第二篇則從國際參與、兩岸關係、國內因應等三方面提出建言,最後結語指出,如果台灣當局無法修改現行《憲法》中涉及國家領域範圍或《憲法增修條文》中關於「統一」之規定,因應北京政權「法律戰」的策略就必然要能制衡「雙一原則」。

兩岸關係在法律上的「現狀」

兩岸關係具有兩種「現狀」;一是法律上的(de jure)的現狀,一是實然面的(de facto)現狀。基於本文的分析主軸係以研析「中國大陸地區北京政權」對「台灣地區的台灣當局及人民」所施行之一系列「法律戰」措施,故在許多重要名詞或關鍵用語的使用上,皆以兩岸現行有效的實體法作為依據,以避免文中對這些名詞或用語的理解與讀者的認知間欠缺交集或存在南轅北轍之差距。

首先,兩岸關係在各自的法律體系中皆被定性為一個「分裂國家」的狀態,是兩個實存政府處於對立併存的狀態。這個狀態不僅僅是目前台灣地區與大陸地區現行有效法律中的界說,也同時是一個客觀事實。[1] 法條用語中的「台灣地區」,作為一個地理概念(包含周邊幾個特定之附屬島嶼),並不是一個國家的名稱。[2] 而在台灣本島上的中華民國政府,曾在歷史上的某段期間被多數國際社會成員(主權國家)承認(recognize)為合法代表「中國」(China)的政府。

同樣地,「中國大陸」作為一個地理概念,它也非一個國家的國號,[3] 而在中國大陸北京市的中華人民共和國政府,因為聯合國大會2758號決議的關係,被國際社會絕多數的成員承認為一個合法代表「中國」的政府。[4]

承上,因為國際社會在政府承認(recognition of government)這件事上做出政治性的法律判斷,所以就國際公法而言,北京政權是目前唯一合法代表「中國」的政府,而「台灣地區」因為法律上還不是一個國家,所以它的領域主權歸屬何者成為一個既爭議又有待釐清之問題。

從比較研究的觀點來看,「台灣地區」相較於其它已確定為「中國」一部分的地區,例如香港、澳門、或其它在中國大陸本土上的自治區或省分,「台灣地區」有著明顯的不同,而這樣的不同導致北京政權必須施行一系列「法律戰」來對付在台灣地區的台灣當局,因為這兩個政府彼此間是一種零和競爭關係。[5]

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第三,「台灣地區」的特殊性有著極為難以被其它行為者(actors)或政治實體(political entity)複製或仿效之時空環境和歷史背景。[6] 這樣的特殊性展現在,居住於「台灣地區」的人民可以用直選的方式,決定管理自己的最高行政首長,同時至目前為止,那些被民選出來的政治領袖可以藉由自己組閣的行政官僚,對「台灣地區」進行有效且和平地的統治,並透過中華民國國防部及其轄下的現役軍隊,阻絕中華人民共和國人民解放軍進入「台灣地區」。

詳言之,「台灣地區」擁有自己的行政首長普選制度、防護自身安全的國防軍力、自主獨立的域內警察系統、個別的對外關稅暨對內租稅權,以及獲得國際公認市場價值或一定兌換率的通貨發行權。

此處列出之五大特殊性不僅僅是「台灣地區」與上述香港等其它地區的最大差異,更提醒世人有必要對「一國兩制」進行深刻的比較、觀察、理解。事實上,「兩制」(或是「多制」)有其上限;儘管任何一個國家的中央政府都不免要賦予其所轄領土中一些區域(或行政單位)自治權,所以「一國兩制」從來就是常態。[7]

關鍵在於,中央政府給予地方行政單位的自治範疇從來不可能同時包括上述列出之五大特殊性。因為,一旦五大特殊性同時存在,「一國」的上限就無異於被突破,實然面上的現狀就會變成「兩國各治」,而非「一國兩制」。

台灣本島及其周邊附屬島嶼目前在台灣當局的實際有效支配下,恰好完全滿足上述五大關鍵要項,這不僅僅是香港、澳門所未及的,更非新疆維吾爾自治區或是西藏自治區所能擁有的,同時也不是當今任何一個聯邦體制的民主國家,例如美國、德國、巴西、印度中的另何一個州或是邦可以比擬。

毋寧,台灣這塊地理概念上的領域在事實上不受到中國大陸北京政權的管轄和支配,與當今世上任何一個主權國家(sovereign state)並無二致。這種事實上的「國家狀態」是北京政權極度不樂見的,因此不斷尋求各種積極作為來防止台灣當局追求法理上的獨立,並不排除以任何可能的方法來終結目前「台灣地區」事實上逸脫於北京政權管轄之現狀。

「法律戰」帶來的影響

「法律戰」是北京政權實行非武力作戰態樣的其中之一,於2003年《中國人民解放軍政治工作條例》中被正式提出。儘管文獻上目前對於「法律戰」的概念仍未臻明確,但可以確定的是,北京政權為達成特定之政治目標,以國際或國內法律規範為依據,透過軍事或準軍事行動,對特定標的(target)標施加法律威懾、法律約束、法律制裁,進而取得法理優勢。[8]

北京政權在對台「法律戰」的實踐面最具代表性之措施是2005年3月14日由全國人民代表大會通過的《反分裂國家法》,以及在2021年1月10日由黨中央印發之《法治中國建設規劃(2020~2025年)》(以下簡稱《規劃》)。以下分別討論之。

(一)《反分裂國家法》對台灣有什麼影響?

《反分裂國家法》的核心目標是,反對及遏制台獨勢力分裂「中國」,[9] 促進國家的統一和維護領土完整(第1條)。而當國家實現和平統一後,台灣地區可以實行不同於大陸地區的制度,以高度自治狀態存在(第5條2項)。

應予留心的是,法條中「高度自治」四字是附有條件的承諾,建立在兩岸能實現和平統一之前提上。毋寧,倘若統一之方式並非以和平達成,就不必然需要讓「台灣地區」實行不同於大陸地區的制度。

不過,《反分裂國家法》在表述上與《中華民國憲法增修條文》的序言有著高度相似之立場,即均強調國家未來統一之需要;這種法律規範上的相似性或許是兩岸目前少數存在的交集。然而,《反分裂國家法》生效後對台灣當局造成莫大的挑戰,因為其將用語中的國家二字標明為「中國」,但《中華民國憲法》中是將「中華民國」定性為國家,而「台灣地區」(或「自由地區」)與「大陸地區」皆是中華民國的一部分。在此情況下,「法律戰」於兩岸關係的火線有兩條:國際線與「國內」線。

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國際線的部分,北京政權傾全力阻止台灣當局用中華民國或台灣的名義參與或出席任何政府間(intergovernmental)形式的組織及相關會議,並持續援引國際成文或習慣性的法律規範作為主要法源,再借助國際組織的一些決議,長時間讓台灣當局試圖追求的國際參與無法落實。

『國內』線的部分,則可細分為兩岸關係的軸面與內宣軸面;其中「九二共識」依然被現任國家主席習近平視為對台交流的基石,不僅確立海峽兩岸同屬一個「中國」,也傳達了國家統一是北京政權企求之目標。在兩岸同屬一中和追求國家統一(本文稱為「雙一原則」)的前提下,兩岸關係的任何交流都不可能讓「中華民國」的位階高於或平行於「中國」,也無法讓「台灣地區」享有全然的自主性(autonomy)。

至於內宣軸面,則是在過去15年左右的時間裡,透過教育、政策、學術研究等方式,形塑大陸地區的人民視《反分裂國家法》為守護兩岸人民根本利益的「壓艙石」,並將2016年5月20日之後台灣當局的許多政策定性為文化台獨、漸近台獨或隱性台獨。[10]

由上開說明可知,《反分裂國家法》分別從國際公法與大陸地區內國法的面向夾擊台灣當局。當台灣的執政者傾向以「中華民國」名義尋求參與國際社會時,因為沒有實質挑戰「雙一原則」,故北京政權不完全加以禁止,但名義上來自台灣的代表必須接受北京政權認可的「銜稱」,反映此種情況的最佳例證就是台灣代表當年出席世界衛生組織大會(World Health Assembly, WHA)的實踐。[11]

在這種情況下,台灣當局雖然爭取到一些國際參與的空間,但代價是默示接受其所派出的代表並非以「中華民國」或「中華民國政府」的名義。

至於內宣上的影響是,大陸地區內國法的相關制度從中央到地方無不建構大陸人民對台灣問題形成民族主義化的認知。舉例來說,在基礎國民教育的文本中,強調並凸顯「九二共識」,以及傳遞盡早解決台灣問題和完成祖國統一的思想。[12] 此外,共產黨的智庫和一些研究單位也不斷發表關於台灣當局走向「漸進式台獨」或「隱形台獨」的文獻,甚至在過去兩年內,積極主張展開《反分裂國家法》的細緻化立法,參考香港版《國安法》,以求在法理上完善對台獨勢力或個人的精準打擊。[13]

(二)《規劃》及其影響

《規劃》強調「法治」是治國理政的基本方式,是共產黨努力不懈追求之目標。為了建設一個法治的中國,《規劃》認為有必要重視「一國兩制」的實踐,以期讓兩岸關係得以和平發展。

值得注意的是,「一國兩制」在對港和對澳方面的表述顯然有別於對台。進一步說,因為兩岸關係如同本文第一部分所言,客觀實質上是「兩國各制」,故而《規劃》很技巧性地使用「探索」兩字,表達北京政權希望兩岸能就和平發展達成制度性安排,以及各種保障台灣同胞福祉的政策。[14]

然而,兩岸要達成「制度性安排」的可能性在短期內不具期待可能性,因此《規範》中僅提及支持兩岸法學界交流,運用法治方式捍衛一個中國原則,並堅決反對台獨。此一面向的論述與過往共產黨的對台策略並無明顯二致,欠缺新意。不過,在保障台灣人民福祉方面,確實有若干新的具體措施陸續公佈和施行。

舉例來說,「26條措施」便是呼應習近平在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上的談話內容,與先前促進兩岸經濟文化交流合作的「31條措施」可謂一脈相承,是以人民為中心的對台政策。細觀「26條措施」,可分為兩大類;一類是對台灣企業提供同等待遇的規範,一類是對台灣人民提供同等待遇之規範。此外,習近平於今(2021)年3月還提出「以通促融、以惠促融、以情促融,勇於探索海峽兩岸融合發展」的新論點。

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總體觀之,在「雙一原則」大方向不會動搖的前提下,北京政權試圖用「兩制」對台灣當局懷柔招安,但政策施行上越來越以台灣人民為標的。毋寧,在已具備國際社會公認之合法政府此一身分的前提下,北京政權認為只要能透過經濟誘因的持續提供,便有機會獲得更多台灣地區人民的認可(或至少不再排斥北京政權)。這種思維是相當務實的經濟決定論(economic determinism),而且比直接和台灣當局交涉來得靈活且有效率。

詳言之,無論是「31條措施」、「26條措施」,還是「通惠情」的促融論點,實踐的場域都在大陸地區,台灣當局根本沒有辦法阻止,但其發揮的政策性影響卻能及於某些台灣地區的人民。

在這樣的情況下,台灣當局唯一可做的就是限制或禁止台灣人民前往大陸地區;然而,若台灣地區沒有辦法在經濟條件上滿足台灣人民經商、求學或研究的需求時,台灣當局越嚴格的限制或禁止,只會造成台灣人民與台灣當局的對立,或是加速一部分台灣人民與另一部分台灣人民之間的分裂。

更確切地說,北京當局的「法律戰」已不再是單單只有「統一」的面向,而是逐漸顯露其分化台灣內部的破壞性。毋寧,藉由許多惠台政策的頒布,讓有機會得利的台灣人民或是已經獲利之台灣人民對台灣當局的認可度下降,甚至催化台灣內部的失和氛圍。[15]

註解

  1. 但許多關於兩岸關係的討論卻未必以此為依據或基礎,甚至是避而不談,導致所描述或分析的內容最終在實踐可能性上被大大削弱。
  2. 此點觀之《臺灣地區與大陸地區人民關係條例》第1條與第2條便十分清楚;依據第1條第一句,目前國家尚未統一,因此屬於分裂狀態,此與《憲法增修條文》的序言內容一致。其次觀之第2條對於用詞的定義,可知國家係指中華民國,同時臺灣地區與大陸地區皆是中華民國的領土。
  3. 依據《中華人民共和國憲法》的序言,「中國」才是國家的名稱。不過,序言中也同時提及1911年創立之「中華民國」和1949年建立之「中華人民共和國」,但此兩者的關係如何卻未言明清楚。此外,易令人混淆或產生疑問的是,序言中提及「台灣」是中華人民共和國的神聖領土的一部分,而完成統一大業是包括台灣同胞在內的全「中國」人民的神聖職責。從此序言的內容來看,筆者合理懷疑北京政權是將「中華人民共和國」與「中國」混同使用,也就是未嚴謹區隔代表一個國家的政府和國家本身之差異。事實上,此一混同情況在序言中出現數次,例如:「中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統一的多民族國家」、「中國堅持獨立自主的對外政策」。然而,國際公法上向來嚴格且精準區別主權國家與代表主權國家的政府;毋寧,政府是構成主權國家的必要條件之一,但並非充分條件。相關學理及討論可參考:Ingrid DeLupis, International Law and the Independent State (NY: Gower Press, 1974): 3-7.
  4. 聯合國大會於1971年通過第2758號決議,決議文內容中處理了「中國」這個國家在聯合國的代表權歸屬,依據決議文之第二段,中華人民共和國「政府」是「中國」這個國家唯一合法的代表,因此聯合國大會決定驅逐蔣介石在聯合國所非法佔據之席次(第三段)。清楚可見,本決議文內容中完全沒有提及「台灣地區」,而是僅僅解決北京或台北哪一方有權能夠代表「中國」指派官員出席聯合國。準此,以聯合國大會的角度,還有此號決議文中提及的「承認」(recognizing)來看,中華人民共和國「政府」是國際社會多數認可之合法政權,而其代表的國家是「中國」。
  5. Thomas Shattuck, “The Race to Zero?: China’s Poaching of Taiwan’s Diplomatic Allies,” Orbis, Vol. 64, No. 2 (March 2020): 334-352.
  6. 對此,本文不加討論或詳述,有興趣的讀者可以參閱:Tonio Andrade, How Taiwan Became Chinese: Dutch, Spanish, and Han Colonization in the Seventeenth Century (NY: Columbia University Press, 2008); Su Bing, Taiwan’s 400 Year History: The Origins and Continuing Development of the Taiwanese Society and People (Washington, DC: Taiwanese Culture Grassroots Association, 1986).
  7. 此點即便在許多國家的民事法律適用上亦是如此。請參考:中華民國《涉外民事法律適用法》第5條1項,「依本法適用當事人本國法時,如其國內法律因地域或其他因素有不同者,依該國關於法律適用之規定」。
  8. 叢文勝,法律戰經典案例評析(北京:共軍出版社,2004年),頁2-6;王霞,法律戰概念(北京:軍事誼文出版社,2005年),頁40。
  9. 根據《反分裂國家法》第2條,世界上只有一個「中國」;大陸和台灣皆屬「中國」之一部分,「中國」的主權和領土完整不容分割。第5條特別強調且堅持,一個中國原則,是實現祖國和平統一的基礎。
  10. 劉國深,「兩岸和平統一的壓艙石—《反分裂國家法》實施15週年啟示」,新華網(2020年6月9日)
  11. 以葉金川先生的出席為例,他在2016年5月6日收到世界衛生組織秘書長的邀請函,內容中明確表示:基於聯合國大會第2758號決議、WHA第25.1號決議,以及這些決議中傳達之一個中國原則,秘書長希望葉先生以中華台北(Chinese Taipei)衛生福利部代表的名義,出席第69屆的WHA。
  12. 詳見:人教版高一必修的歷史課本第104頁
  13. 據聞2018年一項名為「採取反分裂國家必要措施的相關法律問題研究」被北京政權列為重點項目,委託給武漢大學法學院執行
  14. 完整與詳細內容請參考此網頁
  15. 譚偉恩,「31項惠台措施宛如棉裡針」,蘋果日報(2018年3月2日)

延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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