嫌貨方為買貨人:行動者對參與式預算的質疑、不滿和其積極意涵

嫌貨方為買貨人:行動者對參與式預算的質疑、不滿和其積極意涵
Photo Credit: iStcok

我們想讓你知道的是

我們分析對參與式預算推動的論述與疑慮,卻發現在同樣都有某些運作缺陷的條件下,卻甚少質疑總和式民主的不足,更不會將審議民主運作的部分問題連結歸因於既存民主體制所構造的制度條件限制。

文:盧孟宗(台灣大學社會學研究所)、葉欣怡(台北大學社會學系)

*本文改寫自〈審議民主及其不滿:以參與式預算先驅計畫的質疑或反對理由為例(2015-2018)〉,原文收錄於《台灣社會學》40:111-142。

一、前言:熱潮下的暗流

從2015年起台灣興起了參與式預算的熱潮(participatory budgeting boom),它的基本理念在於促使民眾有權決定部分公共預算支出的分配優先順序。而它的原型──巴西愉港(Porto Alegre)模式,是立基於參與式民主的理念,以由下而上的賦權參與式治理(empowered participatory governance),讓草根民主挑戰既有代議體制的決策與資源分配模式,以達成社會正義的目標。

不過Sintomer則指出,參與式預算因在地政治社會條件影響,而有多樣的操作實踐方式,但它應該具有在一定層級以上的區域進行、實質處理資源分配、可持續重覆運作、包含公共審議的形式,且其成果需可責信等五項共同特徵。這也標誌了參與式預算其實兼有與參與式和審議式民主的理念基礎。[1]

雖然參與式預算引入台灣較晚,但卻是各種審議民主實踐模式中,發展最快、影響最廣的一種新興公共參與。而我們在以不同角色身份,加入各類參與式預算計畫的過程時,發現了一個有趣的現象:行動者們幾乎對於公民審議討論、政策理性溝通、民主直接參與……等價值都持正面肯定的態度,但在肯定之餘同時也有一些不滿和質疑。

這些意見多數並非反對參與式預算,許多甚至可說是一種求好心切的評論,因此固然應在後續實踐持續改進,但也促使我們進一步反思,這些質疑是基於對民主政治何種樣貌的預設,亦即可否經由對這些不滿和質疑的論述分析,勾勒出行動者對何謂「優質民主」的想像與理解。

二、台灣參與式預算經驗的特徵

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Photo Credit: Max Pixel @CC0 Public Domain
台灣參與式預算的流程,包含小組審議討論、分組發表交流、討論精進提案和方案投票執行等。

台灣的參與式預算具有較多的審議式民主成份,這是由於它的引入推動晚於審議民主,因而許多計畫都是由過去已具推動審議民主經驗的團隊與人員為執行主力,在籌備、培訓和執行時,普遍側重諸如包容、平等、知情討論、理性溝通、形成集體意見等審議民主要素,也多是自上而下由行政部門與知識菁英倡議發動。而在多次實踐後,它也逐漸標準化為五個階段程序,包括了:

  1. 籌備、宣傳和培育:執行單位經由網路、實體管道宣傳,並舉辦說明會向公眾介紹相關概念,同時鼓勵符合資格的民眾參加住民大會。也培訓部分民眾加入後續活動工作。
  2. 具審議程序的住民大會:住民大會將參與者分組進行「腦力激盪」,在數小時內由經培訓的審議主持人(或稱桌長)帶領討論(或填寫如「提案單」等表格)提出點子與想法,分享對特定議題或關注焦點並提出改善想法,經現場參與者認可的想法即進入下一個階段。
  3. 精緻化方案:提案的發想者會受邀與不同行動者(如政府部門各局處的代表和議題專家)研商,將住民大會初步想法精緻化為可執行的候選方案。
  4. 方案展示與投票:所有的候選方案將公開展示數日後進行投票。若計畫資源較多通常能提供更多元的投票管道、投票據點以及更長的投票期間。
  5. 方案執行與監督:執行的監督一方面著眼於成果在多大的程度上符合預期與規劃;另方面則是經費支用需符合執行團隊與行政部門等相關規定。

從這個流程可以看到,參與式預算微妙地兼有審議和參與式民主的特質。它安排參與者在住民會議中的平等對話交流多元意見,雖然審議討論較短,也認可共識決以外的票選排序,但在籌辦過程廣邀在地民眾或政策對象參與、在地政治社會菁英和行政官員也都有輔助的角色,加上方案選出後具體的在生活周遭落實,都使得參與式預算捲入更多的行動者,也較公民審議更為民眾所感知。

三、質疑與不滿

在2015到2018年間,我們以不同角色加入過五個參與式預算計畫,逐步訪談184位相關人士並整理田野筆記,詢問他們對參與式預算或整體審議民主的看法。行動者的論述,反映了概念理論與實作情境之間來回拉鋸的動態歷程,質疑或不滿來自不同參與者,有時單一行動者甚至也會在參與過程中,同時產生支持與質疑或不滿的想法。

是以本文不將受訪者的身分位置與其質疑和不滿理由進行連結,而是整體性地整理分類他們的質疑論點,將之分為「對參與式預算操作執行的不滿」、「對審議民主的內涵價值的質疑反思」和「對新型態公共參與模式和民主政治關係的評斷」等三個彼此扣連的層面,以下逐一略述:

(一)對參與式預算操作與執行的不滿

第一個層面的不滿可歸因於參與式預算本身的特質。參與式預算是眾多審議民主實踐方式之一,不過它有三個重要特徵不同於一般審議:包括認可投票形式決策,而不僅限於共識、決策連結到方案選擇與執行,也因而使公民更為直接參與其過程並感受其成果,而可能產生質疑:(1)審議討論不夠充足。某些重視審議成份的行動者認為:

「參與式預算裡的審議元素太少了、即使他的確有安排討論的階段,但那太短了、也太過表面。」

住民大會基於各種原因而沒有良好的審議討論,弱化了台灣參與式預算欲引導的審議溝通精神。(2)參與式預算的「知情決策」並不充分。受訪者認為,民眾參加票選之際多半未仔細地檢閱方案內容,決定通常是粗糙且非充分知情的,沒有達到審議民主強調考量充份的資訊。(3)方案執行成效不彰影響政治效能感。行動者認為參與式預算的完成程度當然決定是否繼續支持。長年關心社區事務的民眾就直言:

「誰想要浪費自己的時間跟精力?你總是要證明投票的結果可以被實行吧!」

顯見成果貼近於日常生活也使他們更敏感地覺察於方案效果。(4)參與式預算與政府主計制度的差異扞格。行動者們認知到政府主計制度和規範是台灣推廣參與式預算的重大限制,也對其缺乏彈性而感到挫折。一位提案獲選執行計畫而需處理行政核銷的民眾就批評:

「(經費核銷)有嚇到我!……。一開始其實很生氣,覺得被騙了,沒料到有這個事情。」

同樣的,我們在向公部門人員解說時也發現,他們最關心的也是會計系統以及相關的組織規範並沒有跟著調整所可能造成的推動困難。

(二)對審議民主價值與內涵的質疑反思

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Photo Credit: geralt @Pixabay
部分人士認為政府預算及方案,應由政治及社會菁英討論。

第二個層面,則是對審議式民主的價值內涵能否實現的評判。審議民主通常被定義為:一群彼此認可且地位平等的公民,在決策過程中自由地提出具公共性質的理由來彼此說理,並期望達成共識結論。因此,它重視參與平等和多元包容等價值,也認為各種處境知識(situated knowledge)能讓成果更為周延。行動者應著這些規範條件也產生質疑:(1)政治社會菁英對民眾審議能力的懷疑。例如一位地方行政區長就直言原本

「認為這類的『正式討論』是屬於知識分子或者『上流』人士的事。」


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