嫌貨方為買貨人:行動者對參與式預算的質疑、不滿和其積極意涵

嫌貨方為買貨人:行動者對參與式預算的質疑、不滿和其積極意涵
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我們想讓你知道的是

我們分析對參與式預算推動的論述與疑慮,卻發現在同樣都有某些運作缺陷的條件下,卻甚少質疑總和式民主的不足,更不會將審議民主運作的部分問題連結歸因於既存民主體制所構造的制度條件限制。

文:盧孟宗(台灣大學社會學研究所)、葉欣怡(台北大學社會學系)

*本文改寫自〈審議民主及其不滿:以參與式預算先驅計畫的質疑或反對理由為例(2015-2018)〉,原文收錄於《台灣社會學》40:111-142。

一、前言:熱潮下的暗流

從2015年起台灣興起了參與式預算的熱潮(participatory budgeting boom),它的基本理念在於促使民眾有權決定部分公共預算支出的分配優先順序。而它的原型──巴西愉港(Porto Alegre)模式,是立基於參與式民主的理念,以由下而上的賦權參與式治理(empowered participatory governance),讓草根民主挑戰既有代議體制的決策與資源分配模式,以達成社會正義的目標。

不過Sintomer則指出,參與式預算因在地政治社會條件影響,而有多樣的操作實踐方式,但它應該具有在一定層級以上的區域進行、實質處理資源分配、可持續重覆運作、包含公共審議的形式,且其成果需可責信等五項共同特徵。這也標誌了參與式預算其實兼有與參與式和審議式民主的理念基礎。[1]

雖然參與式預算引入台灣較晚,但卻是各種審議民主實踐模式中,發展最快、影響最廣的一種新興公共參與。而我們在以不同角色身份,加入各類參與式預算計畫的過程時,發現了一個有趣的現象:行動者們幾乎對於公民審議討論、政策理性溝通、民主直接參與……等價值都持正面肯定的態度,但在肯定之餘同時也有一些不滿和質疑。

這些意見多數並非反對參與式預算,許多甚至可說是一種求好心切的評論,因此固然應在後續實踐持續改進,但也促使我們進一步反思,這些質疑是基於對民主政治何種樣貌的預設,亦即可否經由對這些不滿和質疑的論述分析,勾勒出行動者對何謂「優質民主」的想像與理解。

二、台灣參與式預算經驗的特徵

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Photo Credit: Max Pixel @CC0 Public Domain
台灣參與式預算的流程,包含小組審議討論、分組發表交流、討論精進提案和方案投票執行等。

台灣的參與式預算具有較多的審議式民主成份,這是由於它的引入推動晚於審議民主,因而許多計畫都是由過去已具推動審議民主經驗的團隊與人員為執行主力,在籌備、培訓和執行時,普遍側重諸如包容、平等、知情討論、理性溝通、形成集體意見等審議民主要素,也多是自上而下由行政部門與知識菁英倡議發動。而在多次實踐後,它也逐漸標準化為五個階段程序,包括了:

  1. 籌備、宣傳和培育:執行單位經由網路、實體管道宣傳,並舉辦說明會向公眾介紹相關概念,同時鼓勵符合資格的民眾參加住民大會。也培訓部分民眾加入後續活動工作。
  2. 具審議程序的住民大會:住民大會將參與者分組進行「腦力激盪」,在數小時內由經培訓的審議主持人(或稱桌長)帶領討論(或填寫如「提案單」等表格)提出點子與想法,分享對特定議題或關注焦點並提出改善想法,經現場參與者認可的想法即進入下一個階段。
  3. 精緻化方案:提案的發想者會受邀與不同行動者(如政府部門各局處的代表和議題專家)研商,將住民大會初步想法精緻化為可執行的候選方案。
  4. 方案展示與投票:所有的候選方案將公開展示數日後進行投票。若計畫資源較多通常能提供更多元的投票管道、投票據點以及更長的投票期間。
  5. 方案執行與監督:執行的監督一方面著眼於成果在多大的程度上符合預期與規劃;另方面則是經費支用需符合執行團隊與行政部門等相關規定。

從這個流程可以看到,參與式預算微妙地兼有審議和參與式民主的特質。它安排參與者在住民會議中的平等對話交流多元意見,雖然審議討論較短,也認可共識決以外的票選排序,但在籌辦過程廣邀在地民眾或政策對象參與、在地政治社會菁英和行政官員也都有輔助的角色,加上方案選出後具體的在生活周遭落實,都使得參與式預算捲入更多的行動者,也較公民審議更為民眾所感知。

三、質疑與不滿

在2015到2018年間,我們以不同角色加入過五個參與式預算計畫,逐步訪談184位相關人士並整理田野筆記,詢問他們對參與式預算或整體審議民主的看法。行動者的論述,反映了概念理論與實作情境之間來回拉鋸的動態歷程,質疑或不滿來自不同參與者,有時單一行動者甚至也會在參與過程中,同時產生支持與質疑或不滿的想法。

是以本文不將受訪者的身分位置與其質疑和不滿理由進行連結,而是整體性地整理分類他們的質疑論點,將之分為「對參與式預算操作執行的不滿」、「對審議民主的內涵價值的質疑反思」和「對新型態公共參與模式和民主政治關係的評斷」等三個彼此扣連的層面,以下逐一略述:

(一)對參與式預算操作與執行的不滿

第一個層面的不滿可歸因於參與式預算本身的特質。參與式預算是眾多審議民主實踐方式之一,不過它有三個重要特徵不同於一般審議:包括認可投票形式決策,而不僅限於共識、決策連結到方案選擇與執行,也因而使公民更為直接參與其過程並感受其成果,而可能產生質疑:(1)審議討論不夠充足。某些重視審議成份的行動者認為:

「參與式預算裡的審議元素太少了、即使他的確有安排討論的階段,但那太短了、也太過表面。」

住民大會基於各種原因而沒有良好的審議討論,弱化了台灣參與式預算欲引導的審議溝通精神。(2)參與式預算的「知情決策」並不充分。受訪者認為,民眾參加票選之際多半未仔細地檢閱方案內容,決定通常是粗糙且非充分知情的,沒有達到審議民主強調考量充份的資訊。(3)方案執行成效不彰影響政治效能感。行動者認為參與式預算的完成程度當然決定是否繼續支持。長年關心社區事務的民眾就直言:

「誰想要浪費自己的時間跟精力?你總是要證明投票的結果可以被實行吧!」

顯見成果貼近於日常生活也使他們更敏感地覺察於方案效果。(4)參與式預算與政府主計制度的差異扞格。行動者們認知到政府主計制度和規範是台灣推廣參與式預算的重大限制,也對其缺乏彈性而感到挫折。一位提案獲選執行計畫而需處理行政核銷的民眾就批評:

「(經費核銷)有嚇到我!……。一開始其實很生氣,覺得被騙了,沒料到有這個事情。」

同樣的,我們在向公部門人員解說時也發現,他們最關心的也是會計系統以及相關的組織規範並沒有跟著調整所可能造成的推動困難。

(二)對審議民主價值與內涵的質疑反思

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Photo Credit: geralt @Pixabay
部分人士認為政府預算及方案,應由政治及社會菁英討論。

第二個層面,則是對審議式民主的價值內涵能否實現的評判。審議民主通常被定義為:一群彼此認可且地位平等的公民,在決策過程中自由地提出具公共性質的理由來彼此說理,並期望達成共識結論。因此,它重視參與平等和多元包容等價值,也認為各種處境知識(situated knowledge)能讓成果更為周延。行動者應著這些規範條件也產生質疑:(1)政治社會菁英對民眾審議能力的懷疑。例如一位地方行政區長就直言原本

「認為這類的『正式討論』是屬於知識分子或者『上流』人士的事。」

也不相信素未謀面的民眾可以透過小組討論找出改善地方的方案。(2)無法促進參與者的多元性。新的公共參與管道尚未廣為民眾熟知,因此參與者可能來自既有政治社會團體;而自我篩選(self-selection)也會使參與者組成的多元性不足。(3)質疑預算方案(審議成果)的品質。認為地方菁英與領導者比民眾更了解地區議題以及資源執行順位,因此透過公民審議而成形的方案視野不足。一位里長就認為:

「地區的領導者的人,才會知道應該做些什麼資源應該放到哪邊去,誰需要得到補助款項,(一般民眾的)討論不會跑出什麼新的或者讓人驚訝的事情。」

(三)對新型態公共參與模式和民主政治關係的評斷

第三個層面,則廣泛的指向參與式預算和公共審議這樣的新型態公共參與,在既有政府體制與政治社會環境下的可行性。包括了(1)制度層化(institutional layering)而非行政革新(administrative reform):行政部門推動相當依賴外部專業意見的輔導與合作,它對行政體系的整體程序與思維仍影響有限。這就類似制度層化的概念──雖然創發新的制度,但由於既有制度的維護者仍有主要權力,且原有制度在執行上並無太多彈性裁量的可能性,以致新的制度尚難替代原有制度,或制度變遷係以緩慢漸近的型態進行。(2)參與式預算的政治工具化疑慮:參與式預算是用來博得民眾好感與支持的「政治工具」。有參與民眾向我們直言:

「我有點懷疑這整場住民大會是玩真的還是玩假的。我們的討論真的能夠決定哪些方案被提出來嗎?或者方案早就是內定的?」

顯然民眾也擔心自身只是被用來正當化內定方案的「橡皮圖章」。(3)現有民主文化不足以支持新興公共參與模式:許多社會菁英認定台灣民眾長期對公共事務態度冷漠,不信任政府部門,因此參與意願不高,有里長甚至表示需要「用小禮物來吸引、討好他們」。但也有學者指出,許多人確實都認為台灣在組織、制度或文化等結構面並未成熟,尚未到可以推廣參與式預算這樣的公共參與,但

「總得要實際的推廣參與式預算計畫,然後才能夠去評估它在台灣的可行性、或者思考要怎麼加以修正調整。」

綜上所述,可以看到這些觀點多是基於思考參與式預算、審議民主實踐和理想之間的落差,以及行動者由自身經驗詮釋落差的因素。本文認為這適足以再延伸討論其對當前台灣社會民主實作的想像。

四、由質疑或不滿論述看公民對公共參與的想像

質疑與不滿的陳述並非憑空而生,而是基於對特定事實理念性的和理想情境預設下的對比,由此視之,前節的各種意見正顯示了公民們對日常民主生活的認知和想像:

(一)以參與式民主為基礎的規範性概念框架

行動者們或有各種質疑與不滿,但他們普遍毫無例外地肯定參與式預算中,由民眾發聲所代表的參與式民主價值,也常在敘明框架後才開始轉折語意闡明質疑的理由。例如一位在地頭人就說:

「(我是真的)很認同啦。就是說,讓一般民眾來分享他們的經驗和想法。可是,我很想提醒你們的是,……。」

也有公部門受訪者肯定了「由下而上的發聲」但又直言:

「其實在台灣沒辦法很容易的就被實現。我必須說,這一切都太天真了。真的!」

在「褒揚」過參與式民主價值後,才展開說明反對與有所保留的理由,這種修辭策略(rhetoric strategy)透露了行動者或可能是政治正確表述,然而強調並認知民眾發聲作為民主基本意涵已然相當明確。

(二)行動者認知的交互參照:兩種民主模式的持續對比

審議民主雖然批評總和民主(aggregative democracy)──例如強調不應只由個人與群體固著的偏好遊說或投票,期許溝通過程會轉化人們的偏好、利益甚至信念等,但大致仍視審議民主為總和民主的擴充而非替代模式,並非訴求拋棄總和式民主,何況審議實踐更是嵌合於其中。因此審議民主對總和民主有著依存、批判又補充的多面向關係,但其批判立場卻也強化了行動者們視兩者為競爭對抗的關係的對比框架。

因此他們的反思雜揉經驗事實與主觀評價,既檢視參與式預算操作是否適足地回應審議民主概念,也不斷地對比參與式預算(審議民主)和總和民主的效果差異,這使得包括參與式預算在內的審議民主實作,一方面要證明達成其宣稱的規範性價值,也需不斷自我彰顯其成果的優越,才能維繫持續推動制度深化的正當性基礎。

(三)質疑的論述對不同民主模式的差別評價標準

行動者事實上經常交錯援用兩個主軸:「參與式預算是否充分回應審議民主內涵」以及「審議民主的實踐是否較總和民主更為質優」來檢視參與式預算的推動正當性。但也體現出評價兩種民主模式標準的差異,對參與式預算的實踐評論反映審議民主更經常地被以理想標準檢視——包容、多元、平等對話、溝通理性和決策品質……等,都必須兼顧;相對的,人們傾向以形式要件來評價總和民主,例如檢討公共參與程度,總和式民主不會因低落的投票率而被決策質疑正當性,但參與式預算卻無法迴避民眾參與不足的質疑。

另者,欠缺預算審議能力與代表多元性不足,在兩種民主模式中皆會發生,但參與式預算被質疑的程度以至品質與正當性問題,都較總和民主來得普遍。簡言之,我們分析對參與式預算推動的論述與疑慮,卻發現在同樣都有某些運作缺陷的條件下,卻甚少質疑總和式民主的不足,更不會將審議民主運作的部分問題連結歸因於既存民主體制所構造的制度條件限制。

五、結語和展望

多元行動者們經由參與審議民主實作,逐漸更為清晰地形成共同認知:關於參與式預算的良窳,以及更廣泛民主政治品質內涵的省思。也是在這個意義下,質疑與不滿的論述如審議過程般,以具有公共性與慎思明辨的精神,部分地再現了公民們對當前台灣民主生活的理解與期待。而公民評價兩種民主模式所立基的正當性基礎標準並不一致,正提示我們思考應如何有效地連結兩種民主模式。

因此就後續研究而言,應進一步比較不同的參與式預算計畫運作的差異成效,以及各種新型態公共參與對行動者與政治社會等結構因素的交互作用;另外就倡議推廣的實務而言,如何將這些質疑不滿回饋到改良實踐,更適切地以參與式預算或多樣的公共審議活動,持續培力公民社會的能量,讓審議精神能涵化於日常生活,亦是鞏固與深化民主政治的重要策略進路。


[1] 參與式民主和審議式民主都對代議民主(或稱總和式民主,aggregative democracy)有批評,也都希望公民更直接地參與在政治決策中,不過兩者仍有不同。例如審議式民主較側重於決策應有彼此公共說理,並盡可能經由共識達成決策正當性,傾向以符合全體公民人口特徵來抽選組成的小公共(mini-public)進行審議;參與式民主則著重於在社會生活各層面更廣泛地含括自願性參與者加入。

本文經巷仔口社會學授權刊登,原文發表於此

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航


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