農民與消費者都深受其害,以色列「農業保護主義」到底保護了誰?

農民與消費者都深受其害,以色列「農業保護主義」到底保護了誰?
以色列農業協會發動的抗議活動中,散落一地的洋蔥|Photo Credit: 以色列農業協會

我們想讓你知道的是

在複雜的全球化之下,政府政策與市場機制,都很可能產生「非期然後果」。究竟以色列政府的這波改革,是否會依目前計畫實行,其後果為何,是否真能刺激市場競爭、讓消費者蒙福,仍有待時間證明。

以色列時間今(2021)年8月2日早上,在整晚馬拉松式討論後,該國政府批准2021-2022年度國家預算案;這是過去3年來,以色列政府首次批准預算案。接下來,預算案必須在11月4日前通過國會財政委員會及整個國會的批准,若無法通過,那麼國會就形同自動解散,必須迎接下一次的選舉。

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以色列內閣通過2021-2022年度預算案|Photo Credit: 以色列新聞局(Amos Ben-Gershom)

預算案中包含幾項如猶太教飲食規定等頗具野心的改革,其中的一項是針對生鮮農產品、特別是蔬果及雞蛋零售價格做出的改革。

這項由財政部長李伯曼(Avigdor Lieberman)與農業部長福勒(Oded Forer)提出的計畫,旨在於5年內,逐步增進蔬果與雞蛋的市場競爭,以壓低零售價格。改革主要項目包括:降低對由歐洲進口的生鮮產品限制、承認並採用歐洲蔬果進口標準、並對投入農業科技發展的農民提供補助。

李伯曼與福勒表示,改革最終每年能為以色列每個家戶省下840謝克爾(shekel),約新台幣7273元。

不過,儘管這樣開放歐洲農產品進口的做法,將能嘉惠以色列消費者,讓他們能買到更多樣、更便宜的農產品,卻很可能會嚴重打擊以色列本土農業從業者,讓他們所生產的許多產品變得不太經濟,從而停止部分產品的生產;不堪負荷的業者甚至可能變賣土地,轉為住宅或商業用地。許多業者主張,這些不可逆的改變將對食品供應、甚至國安造成威脅。

來自以色列各地的眾多農業從業人員,在內閣對預算進行表決前夕,發起了幾次抗議活動,他們駕駛曳引機等各種農業用車輛,進入國會所在的耶路撒冷,並丟躑像是洋蔥與雞蛋等農產品,抗議這項將會危及他們生計的改革。

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以色列農業協會發動的抗議,標語寫著:連鎖零售商才是(哄抬蔬果)價格的元兇|Photo Credit: 以色列農業協會

其實,以色列有關農產品價格相對高昂的民生問題,存在已久;但對於這個立國以來就敵國環伺、且處在資源相對匱乏區域的小國來說,農業上的自給自足也相對重要,加上開國先驅在農業上所下的苦心,不難理解,為什麼政府歷年來想方設法扶植本土農業。

但這樣的做法長年下來,導致農產品價格偏高,難免讓消費者大喊吃不消,而幾次試圖改革的結果,則讓農業從業人員覺得自己的利益將被犧牲。

錫安主義與農業

根據統計,以色列900萬人口中,登記有案的農業從業人員是1萬3000位(即務農人口佔總人口的0.14%),但實際從農者應該只有7000人(約總人口的0.08%);此外,還有2萬4600名外籍移工,1萬6600位巴勒斯坦移工。

農業佔GDP百分比方面,1967年為14.13%、1987年為10.70%、1998年為9.19%、2019年則為1.85%。

儘管建國初期,農業是重要的產業之一,但隨著時間的推移,年輕世代多不願意承續農業,使得務農人數的比例及農業在總體產業所佔的比例,逐年遞減。

然而,以色列建國時的幾個錫安主義支派中,最強勢的勞工錫安主義(Labor Zionism)主張移民到以色列之後的猶太人,必須改頭換面成為「新希伯來人」(New Hebrews),屏除所有「流亡時期」的習性與傳統,並學習親自耕耘這片故土;在這種願景下的「新希伯來人」,是健康、陽光、且自給自足的。

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位於埃及邊界(現:加薩邊界)的Zikim集體農場,一名正在挖掘壕溝的工人,攝於1956年|Photo Credit: 以色列新聞局(Moshe Pridan)

在建國前一批批移民到現今以色列的猶太人,建立許多集體農場(kibbutz,基布茲,又譯:奇布茲);移居到這些集體農場的猶太人,發展農業等其他各種產業,追求自給自足的生活;不過,早期的一些集體農場移民,會雇用本地的阿拉伯人從事農業等勞動工作;這傳到以色列第一位總理、當時的勞工錫安主義重要領袖之一的本・古里昂(Ben Gurion)耳中,讓他大為不滿,還譴責這樣的作法。

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位於以色列內蓋夫沙漠北部的Beit Kama集體農場空拍圖,攝於2008年|Photo Credit: 以色列新聞局(Moshe Milner)

除了勞工錫安主義發展出來的意識形態及集體農場的建立,以色列國防也成為該國農業發展的重要因素之一,在建國初期幾十年不斷經歷戰亂、與周邊國家有各種爭執、且正當性在國際上也經常受質疑的以色列,自然發展出追求自給自足的危機意識。

若不是因為這些歷史性因素,直觀來說,在相對缺乏水資源的以色列,發展農業其實是不符合經濟效益的;因此,開發並善用水資源、發展農業技術、及確保政府對農業的保護政策,就成了扶植本土農業最重要的手段。

以色列的農業保護主義

官方數據顯示,以色列所有消費者購買的生鮮農產品,只有3.7%是進口的;這樣的比例,很大一部分是政府在進口農產品方面加諸重重限制、以保護本土農業的結果。

根據《國土報》在2019年發表的一份調查,以色列農業部與財政部針對進口農產品課高額的關稅,就連國內不生產的作物、或是非當季蔬果也是如此;例如:以色列高達90%的大蒜都是進口的,但每公斤進口稅是7謝克爾,在連鎖零售超市Shufersal的每公斤零售價格是41.6謝克爾。

以色列境內的各種氣候型態並不適合種植鳳梨,因此僅有非常少數的鳳梨種植業者,但進口鳳梨會被課25%的進口稅;而以色列幾乎不出產的粉紅佳人蘋果(pink lady apple),每公斤課2謝克爾的進口稅,在Shufersal的每公斤零售價格則為15.9謝克爾;葡萄每公斤的進口稅是2到4謝克爾,不論當季以色列是否出產葡萄,而Shufersal的零售價格則為每公斤19.9到24.9謝克爾,視品種而定。

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戈蘭高地葡萄採收,攝於2000年|Photo Credit: 以色列新聞局(Moshe Milner)

除了關稅以外,還有一些從進口商角度來看,不知為何而發展出來的規定,例如,進口到以色列的鳳梨必須是去除了葉子的,但鳳梨一旦除去葉子,保鮮期就從幾週跌到幾天,這意味著進口商不可以選擇相對緩慢的海運或其他運輸方式,而必須花3倍的價錢空運鳳梨;但在歐美,進口鳳梨都可以保留葉子。

此外,多年來,政府控管進口的部門,似乎一直因為有限的人力,擱置多種農產品的進口申請案;《國土報》訪問的以色列進口商就提到,多年來他們一直試圖進口柑橘、酪梨、芒果、奇異果、杏桃、李子、水蜜桃、櫻桃等,但申請案長年滯留在農業部,沒有下文。

有關進口的層層規定,本該是以色列政府保護本土農業的重要關鍵之一;諷刺的是,如同後文將提到,本土農業業者似乎並不認為,他們是這些保護機制下的受益者。

後文將會探討,以色列農產品價格居高不下,到底誰從中「獲益」。可以確定的是,消費者在這種情況下,是絕對的輸家。2011年,眾多以色列消費者,將對這種情形的憤怒,化成了一場拒買運動的實際作為。

乾酪抵制運動(Cottage Cheese Boycott)

2011年6月,一位名叫阿爾羅夫(Itzik Alrov)的以色列青年,在臉書上發起「乾酪抵制運動」,呼籲以色列民眾,響應他的訴求,拒絕購買乾酪一個月。

乾酪是以色列非常受歡迎的國民食物之一,尤其在早餐與晚餐的餐桌上常見,乾酪可以搭配各種蔬菜、燻鮭魚,也可以當作抹醬塗在各種麵包或作為三明治的醬料。但是,就像許多乳製品一樣,以色列的乾酪品牌大致只有3家廠商生產,其中最大的乾酪生產商Tnuva市佔率將近70%。

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250毫升的Tnuva乾酪,此處零售價格為5.5謝克爾(約新台幣48元)|Photo Credit: 謝宇棻 提供

在阿爾羅夫發起這場拒買運動前的幾個月,Tnuva開始調漲乾酪價格,最高到達每250毫升8謝克爾(折合台幣約69元);面對天天享用的基本食物價格飆漲,許多不滿的民眾迅速參與阿爾羅夫的運動,不僅他的臉書頁面短時間內就吸引超過10萬人按讚支持,活動還因為民眾支持太過踴躍,提前開跑,民眾採取實際行動,停止購買乾酪;當時活動的訴求是,拒買乾酪,除非零售價格為每250毫升5謝克爾以下。

事後調查顯示,這場拒買運動讓以色列乾酪的購買率下降了30%,也提升消費者對各類乳製品價格的意識。

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女工們在Tnuva特拉維夫工廠製作起司,攝於1934年|Photo Credit: 以色列新聞局(Kluger Zoltan)

這場抵制運動最終發揮了不少效果,導致Tnuva讓步,將產品降價,各大連鎖超商也表示會降低乳製品零售價格,民間發起了一件針對Tnuva濫用壟斷哄抬產品價格的集體訴訟,政府監管單位也介入調查,並積極重新對Tnuva產品進行價格控管。

此外,當年擔任經濟部長的現任總理班奈特(Naftali Bennett),還因此在2014年宣布,調降數種乳製品的進口關稅;儘管當年政府顧及本土農業的生計問題,還搭配像是配額之類的配套措施,但仍引來許多本土農民的不滿,導致不少人走上街頭抗議。

讓這場抵制運動發生的導火線——即Tunva哄抬乾酪價格一事,背後牽涉到Tnuva股權轉移。在Tnuva開始調升乳製品價格以前,一家英國私人股權投資公司(安佰深集團,Apax Partners)買下了大量Tnuva股權;該公司擅長購入企業股權、迅速提升其股價、然後再賣出以淨賺;當年在這家公司買下Tnuva股權後,也試圖進行同樣的操作,研擬如何提升Tnuva股價,其中策略之一,就是提高乳製品價格。

結果,讓以色列民眾反彈的,除了飆漲的乾酪價格以外,還有在這項操作下,以色列政府為保護本土農業,對生鮮農產品、乳製品設置的各種進口關稅及其他關卡,反而肥了Tnuva的英國股東,顯示全球化之下,政府政策後果的難以預測。

從農民到餐桌:誰獲得利益?該如何改革?

如果以色列農民與消費者都是生鮮農產品保護主義下的受害者,那麼獲利的究竟是誰?

幾個比較主流的說法,顯示農產銷售公司、批發商及大型連鎖零售業者互踢皮球:首先,不少農民認為,向他們直接購買產品、然後到市場上進行銷售的農產銷售公司,對後面的批發商抬高價格,以賺取高額的利潤。

而這些農產銷售公司則喊冤,反批是下一步的批發商及幾個大型連鎖零售業者,由於具有市場壟斷優勢,惡意壓低其買進價格、哄抬賣出價格及中介的服務費,加上政府又對進口蔬果農產品百般限制,才讓農產品價格居高不下;但零售業者也叫苦連連,表示他們購買農產品的花費,遠高於歐洲零售業者。

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參與抗議的農民,手持寫著「農業改革是災難」的標語,標語旁畫像為主導改革之一的財政部長李伯曼|Photo Credit: 以色列農業協會

不論中間的元兇是誰,一家以色列媒體在2019年的調查顯示,農業業者的銷售價格與消費者購買價格兩者間的價差可高達50%到70%;其中,價差最大的是在本地菜餚中經常入菜的甜菜,農業業者銷售價格是每公斤1.9謝克爾,而在超市的零售價格則在每公斤3.9到6.9謝克爾之間,農產銷售公司的平均獲利是51%到73%;有業界代表指出,農產銷售公司的合理獲利應該介於30%與35%之間。

蔬果價格持續偏高,特別是在各種傳播媒體發達的今天,自然時不時就會招來民怨;歷年來,意識到這點的以色列政府也不斷祭出變革,企圖就此問題擬出解套;比如農業部曾試圖增加中間批發商的市場競爭,或投入資金,創造讓農民可以直接將產品賣給消費者的市場空間(類似歐美常見的「農夫市集」farmers market的概念)。

從結果來看,似乎仍有些差強人意。

然而不可否認,以色列政府對本土農產品的保護,還是讓消費者無法享受多元且較為便宜的生鮮農產品;從這個角度看來,適度或是漸進地放寬進口限制,或許是在全球化浪潮下,不可避免的一步。

當然,政府也意識到,突然要本土業者、特別是比較小型的農場立刻轉型,適應與他國業者競爭的產業型態,是強人所難;並且基於前文所提到的國安考量,以色列仍需要維持本土農業。因此這次財政部與農業部在宣布這項改革時,也表示會撥款協助並獎勵農民多使用高科技、投入研發,並開放更多外籍移工來補充人力不足的問題。

如同前文提到的乾酪拒買運動所顯示的,在複雜的全球化之下,政府政策與市場機制,都很可能產生「非期然後果」(unintended consequense)。究竟以色列政府的這波改革,是否會依目前計畫實行,其後果為何,是否真能刺激市場競爭、讓消費者蒙福,仍有待時間證明。

  • 資料來源:以色列農業協會臉書

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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