以違憲審查方式檢視: 政府強制人民施打疫苗在法律上是否可行?

以違憲審查方式檢視: 政府強制人民施打疫苗在法律上是否可行?
台北市政府9日進行補教業者專案施打疫苗作業,預計接種9326人,教職員工下午前往花博爭艷館接種疫苗|Photo Credit: 中央社

我們想讓你知道的是

對於侵害人權的違憲審查中除了法律明確性及法律保留原則外,最重要的就是比例原則。一侵害行為是否合乎比例原則必須權衡當下的情況,這也是我們為何在違憲審查之前強調台灣的困境及施打疫苗的必要,其實就是為了比例原則做鋪陳。

文:林佳樹、李鎮仰、陳炬杠

過去一年來,台灣的COVID-19(嚴重特殊傳染性肺炎、新冠肺炎、武漢肺炎)防疫表現優秀,特別是相對於其他國家封城、經濟重創的慘況,台灣的情況堪稱樂觀,在國際間也備受讚譽。不過所謂「生於憂患、死於安樂」,就在政府與人民都逐漸放鬆警惕,沉浸於防疫的成就感時;突然爆出了華航諾富特群聚事件及萬華群聚,緊接著五月中開始確診人數飆升,台灣防疫神話正式破滅。

政府發布了三級警戒,並且強制人民不得群聚。然而許多相關的產業也因此受到影響,最嚴重的或許就是餐飲業 : 根據統計,今年六月整體餐飲業營收減少三成。另外,據勞動部統計,至六月底為止有一萬三千多人放無薪假。或許某些產業反而因疫情受惠,如網購平台等等,但仍有大量小規模的商家陷入困境。

這些現象很令人無奈,但三級警戒所造成的情況就是如此。之前也有許多國家嘗試解封 : 舉韓國為例,韓國近30%民眾已打完第一劑、8%民眾完整接種,於7月1日嘗試微解封,但直至7月7日單日確診又飆破千例。這下可好,原定7月8日完整解封,現在不僅降不了警戒層級,還不排除升級。韓國政府於是下定決心加快施打,預計於11月達成施打率70%的群體免疫。另外也有些國家採用另類作法,例如美國 : 他們的目標並非清零,而是靠著施打疫苗降低重症與死亡率,嘗試與病毒共存。無論是何種方法,大規模施打疫苗都是必要的步驟。

政府是否真的有強制人民施打疫苗的必要?

事實上,各國遲遲無法達成群體免疫的原因有許多種,例如 : 因為各種原因而不願接種、政府效率低,或根本沒有足夠疫苗。而針對第一點,也就是施打意願低,衍生出了一個問題——政府是否可強制民眾施打疫苗,直到達成群體免疫的程度(至少70%)?此行為本身有侵犯人權的疑慮,所以我們又進一步進行討論,以利了解政府是否真的有強制人民施打疫苗的必要。

或許有些人對疫苗本身仍有疑慮,但打疫苗確實對防護病毒有效,這是無庸置疑的。像是以色列靠著大規模施打疫苗,至5月22日單日全國僅新增12起確診,遠低於1月份高峰期全國每日逾1萬宗確診病例的紀錄。目前台灣核可的四款疫苗分別是:AZ、莫德納、輝瑞BNT、高端,前三者對疫苗的保護力均在70%以上,而截稿之時高端尚無保護力數據。就算疫苗保護力並非百分之百、且有變種病毒的出現,但無論如何如果社會上大多數人都已施打疫苗的話,我們的抗疫能量必定能更強大且持久[1]。

第二個施打疫苗的益處,就是有助於未來國家整體的經濟復甦。如上所述,三級警戒已對民生經濟造成衝擊。而之前就曾經有許多國家像是英國,迫於經濟壓力反覆封城解封3次,民眾早就防疫疲勞。直到84%民眾接種一劑,64%完整接種,且年長族群施打率近100%,英國政府才宣布解封。因此,若要讓疫情趨緩到可恢復一般經濟或動的程度,疫苗還是不可少的手段。

第三點,或許有些人會因為國內外曾出現過施打疫苗後產生血栓的案例,而害怕自己施打後,也會產生類似副作用,又或者是害怕自己施打的疫苗保護力不如預期,或者認為某個國家製造的疫苗特別靠不住(根據台灣指標民調中心的報告指出,有55.1%的台灣民眾願意施打新冠疫苗,但若是「中國製」疫苗,則施打意願只有15.2%)而對疫苗產生排斥心態,進而拒絕施打疫苗[2]。

但其實根據美國食品藥物署針對2021年4月嬌生疫苗,接種680萬劑後出現6起腦部血液凝塊病例展開調查後,表示施打疫苗所引發血栓的風險極低,基本上疫苗還是安全且有效的,許多國家的衛福官員也表示不施打疫苗而得到新冠的風險,絕對遠超施打疫苗後產生血栓的風險[3]。

總結以上三點益處,強制施打疫苗所帶來的公共利益是很大的,特別是在疫情嚴峻的情況下。但是施打疫苗有違反憲法所保障的健康權及一般行為自由的疑慮,所以我們接下來以違憲審查的方式檢視強制施打疫苗在法律上是否可行。包括有無違反健康權及一般行為自由、比例原則、法律保留原則、法律明確性原則,本文將逐一檢視。

以違憲審查檢視:強制施打疫苗在法律上是否可行?

首先關於法律保留原則及法律明確性原則。

根據《傳染病防治法》第三十六條規定,民眾於傳染病發生或有發生之虞時,應配合接受主管機關之檢查、治療、預防接種或其他防疫、檢疫措施,但於罰則部分(《傳染病防治法》第七十條)卻並未提及預防接種,顯示預防接種似乎為訓示規定,並無強制力道。也就是說,在未修改法律的情況下,對於不配合強制施打疫苗者開罰將違反法律保留原則。進一步說,根據釋字第443號的絕對法律保留原則,強制施打疫苗屬於限制人民身體自由之事項,應以法律明文規定;另外依據法律明確性原則,立法者訂定之法律內容應具體明確。

因此如果必須強制施打疫苗,立法者針對《傳染病防治法》第七十條修法,將對於拒絕接受強制接踵疫苗納入其罰則(處新台幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰)。另外設立救濟管道,對於特殊病史持有醫生證明者可向主管機關申請不施打。

再來確認可能違憲的部分。首先關於一般行為自由部分,接下來看到的案例,是關於限制新聞採訪者之跟隨行為是否違憲所產生的釋字689號。當中也有討論到人民的隱私權、身體權之維護,以及一般行為自由部分。在釋字第689號中明確指出,基於人性尊嚴之理念,個人主體性及人格之自由發展,限制新聞採訪者之跟隨行為應受憲法保障;除憲法已明文保障之各項自由外,於不妨害社會秩序或公共利益的前提下,人民依其意志作為或不作為之一般行為自由,亦受憲法第二十二條所保障。

但釋字689也提到,此一行動自由之保障並非絕對,如為防止妨礙他人自由,維護社會秩序所必要,尚非不得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。新聞自由本有其存在必要性,係作為提供具新聞價值之多元資訊、促進資訊充分流通、滿足人民知的權利,形成公共意見與達成公共監督,以維持民主多元社會正常發展之存在。我們得合理期待其私密領域不受他人干擾之自由或個人資料的自主性,不過新聞採訪者之跟追行為,例如侵擾個人於公共場域中,其前述行為是否應受規定所限制,則須衡量採訪內容是否具一定公益性,與其私人活動領域受干擾之程度,才能合理判斷,如依社會通念所認,非屬於不能容忍者,其跟追行為即不在規定處罰之列。

換句話說,人的行為自由不可以無限上綱、採訪者的新聞自由亦非不受限制,均需視情況而做權衡。必須注意到,保障新聞自由是因其具有公共利益之特性,所以可合理侵犯一定之人身自由;而我們所討論的強制施打疫苗,也是基於全體人民的健康權與全國經濟復甦等公共利益,而侵害了人民不作為(不施打疫苗)的權利。

因此,以此論點套用到本案的癥結點,究竟民眾拒絕施打疫苗的自由,是否跟公共利益有所牴觸?前已敘述,施打疫苗以達到群體免疫,對於國家解封及經濟復甦來說是不可或缺的手段,所以答案似乎是肯定的。但是,究竟這樣的類比能不能成立?因為新聞採訪所侵犯的只是隱私權及單純一般行為自由。但施打疫苗還所帶來的影響是完全不一樣的,畢竟施打疫苗是侵入身體的措施,有可能對身體造成傷害,而新聞採訪則否。(實務上對於是否侵害憲法第二十二條之違憲審查一般採用最寬鬆審查標準,只要立法者對事實的判斷與預測,不具公然、明顯的錯誤,或不構成明顯恣意,即予尊重。至於手段有無構成恣意,還是得依據疫情嚴重程度作為判斷標準,即賦予行政機關一定之裁量權。)

接著進行到健康權的部分。我國憲法對其尚未明文列舉,係以釋憲實務予以肯認。歷經釋字753、767、785三次建構,尤其釋字785號明確指出「人民之健康權,為憲法第22條所保障之基本權利」,正式確認健康權係透過概括基本權利條款予以肯認。釋字785也了給健康權一個定義 : 憲法所保障之健康權,旨在保障人民生理及心理機能之完整性不受任意侵害,且國家對人民身心健康亦負一定照顧義務。

然而令人困擾之處在於,以上釋字雖肯認了健康權,卻並未提及當與其他權力或公共利益衝突進行權衡時,是否可能因為涉及醫療及公共衛生專業,而採取如同上述的最寬鬆審查標準? 我們可以先看看實務上勉強最接近的案例,釋字690號。

2003年4月,和平醫院發生院內集體感染,台北市政府於是依照當時的《傳染病防治法》第37條第1項規定「主管機關在必要時得為「必要之處置」召回院內醫護人員強制隔離。一位周醫師沒有依照規定返院,因而遭到行政處罰。周醫師不服提起訴訟,在法院確定駁回後聲請釋憲。此涉及「非刑事被告」人身自由的限制的合憲性問題。最後大法官作出釋字690號解釋,認定台北市政府做法合憲(但同時須檢討部分《傳染病防治法》之條文),理由如下 :

一、強制隔離的目的在於讓主管機關留置曾經和傳染病人接觸或疑似被傳染者留置在制定處所,與外界隔離,並進而為必要檢查、治療,以阻絕傳染蔓延,維護國民生命與身體健康,目的正當。

二、強制隔離的目的並不是直接出於拘束受隔離者的人身自由,而且面對新型傳染病的嚴重疫情,為了阻絕疫情蔓延,讓疫情迅速控制,降低社會恐懼不安等重大公益,強制隔離除了可以維護受隔離者個人的生命與身體健康外,沒有其他較小侵害方法,屬於必要且有效控制疫情的手段。

總結來說,強制隔離雖然讓被隔離者的人身自由受剝奪,但除了可以維護被隔離者的生命與身體健康外,並沒有如拘禁處分那樣對人格權有重大影響,而是為了保護大眾公益所採取的合理必要手段,同時也沒有對受隔離者造成過度負擔,因此並未牴觸憲法第23條的比例原則。另外,根據《傳染病防治法》第二條,所謂主管機關在中央為衛生福利部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。所以每當這類事件發生時,我們還可以注意下命令的機關是否為法律所訂之主管機關。

一言以蔽之,在疫情嚴重的當下,只要符合比例原則,主管機關可強制對人民採取一定之必要措施(就算其侵害了人身自由),以防堵疫情。這就屬於前已提及的最寬鬆審查標準。那麼話說回來,對於侵害健康權是否可比照辦理?由於目前尚未發生以涉及疫苗、違反健康權之理由而提起釋憲之案例,因此這個答案可能目前還無法得知。不過,我們還可以看一個國外的案例。

法國憲法委員會曾針對聲請人主張,兒童強制按期接種疫苗侵害了健康權做出決議。憲法委員會考慮到接種疫苗所防止的傳染病具有極度嚴重、感染性或難以根治之特性,且決策係基於國家最高公共衛生委員會之專業建議;並且憲法賦予立法機構一般裁量性及決定權,以基於科學、醫學及傳染病學而制定法律,以保護個人與整體健康。因此不認為立法者所採取的預防接種措施違反比例原則,所以宣告不違憲。

由以上案例可知,法國釋憲認為預防接種不單僅保護個人健康,也同時具有保護整體健康之目的(和釋字690有異曲同工之妙),並肯認立法者在健康保護上享有之裁量自由。總言之,我們可以合理推論 : 強制施打疫苗或許侵害了健康權,但基於公共利益,只要符合比例原則就不違憲。

討論到此,相信讀者可以發現,不管是對一般行為自由、人身自由抑或者是健康權的侵害,只要不違反比例原則並基於公共利益,均很有可能不違憲;因此接下來就來討論比例原則。三項符合比例原則的充要條件 : 目的正當、手段必要、損益均衡。本文繼續檢視。

強制施打疫苗是否違反比例原則?

目的正當:比例原則中的正當性,指手段有助於目的之達成。當然必須先討論目的是什麼?無須贅述,病毒對人民檢康的危害影響甚劇,此外,三級警戒所造成的經濟衝擊相當大,而大規模施打疫苗達成群體免疫,進而解封是世界各國最急迫的任務。正如上述提到英國的例子,靠著大規模施打疫苗達成群體免疫,雖然無法清零,但也大大降低了重症率及死亡率,同時也為解封打下了必要的基礎。

手段必要:指無其他侵害更小的手段。關於疫苗保護力部分,即使不到百分之百也有一定程度的保護力[4]。而目前沒有比施打疫苗侵害更小的手段,各國也都使靠著廣泛施打疫苗來達成群體免疫,而目前疫苗的副作用雖非罕見,但基本上不會對接種者有永久的影響。如果在願意接受施打的人民數量達不到群體免疫的標準的話,那麼強制施打顯然就成為剩下可以達成群體免疫的方式了。

損益均衡:施打疫苗固然有對被施打者的健康產生副作用的風險[5],但相較之下若不強制施打疫苗,造成疫情擴散,進而對民眾生命健康所產生的風險反而更大。至於上述所提到的血栓部分,對被施打者而言並不是不可逆的損傷,在接受妥善治療後仍有高達八成的治癒率。

像是香港從疫情爆發以來死亡率約為1.8%,但香港疫苗接種劑次與死亡事件的比例約只有0.001%到0.002%之間,且施打疫苗所換來的利益,是全國經濟的逐漸復甦與讓社會重新回到穩定狀態的機會;而之前已解釋過,解封後經濟復甦的公共利益可以納入討論。雖然目前也有發生因血栓而死亡的案例,但經過各國調查後所得出的結論是發生機會極小,因此權衡之下我們認為強制施打疫苗,縱然侵害了一般行為自由,不過所達成的利益仍是遠超過弊害的。

不過,強制施打疫苗畢竟是侵害人民權利的手段,所以在實施強制施打前,可先仿效其他國家制定一些鼓勵及優惠措施[6],如果這些措施無法有效促使足夠人數打疫苗,可再考慮強制施打。

結論

對於侵害人權的違憲審查中除了法律明確性及法律保留原則外,最重要的就是比例原則。一侵害行為是否合乎比例原則必須權衡當下的情況,這也是我們為何在違憲審查之前強調台灣的困境及施打疫苗的必要,其實就是為了比例原則做鋪陳。最後,我們做個總結 :

  1. 強制施打疫苗有可能不違反比例原則。
  2. 依據過往釋憲案例,不違反比例原則及基於公共利益,可適當侵害人民之權利。
  3. 但如果強制施打疫苗,則根據法律明確性及法律保留原則必須修法。

還有一點必須強調,台灣畢竟是民主國家,公共政策基本上還是得尊重多數民意;根據世界衛生組織於今年四月所發布之COVID-19疫苗強制接種政策的指引,其中建議政府應仔細考慮比例原則、疫苗效果及民眾對疫苗防護力的信心,再來討論並規劃強制施打政策,不過我們相信多數人應該會欣然主動施打疫苗,尤其是從最近的情況來看。所以基本上目前沒有理由強制施打疫苗,但世事難料,未來肯定會有更強、更可怕的病毒,甚至是一種容不得人民質疑是否可以強制施打疫苗的病毒,本篇主要目的還是給立法者做參考,以便制定國家政策。

註釋

[1] 不過如果真的要群體免疫較有效,仍然需要多種條件時出現才有可能。且疫苗的效力可能趕不上病毒變種的速度,像是近來所出現的變種Delta病毒,讓才剛解封十天(6月15日到6月25日)的以色列民眾都帶回口罩,即使57%的以色列人口已經完整接種兩劑新冠疫苗(截至6月24日)。以色列衛生部總監雷維(Chezy Levy)對當地國營廣播電台Kan Bet說,大約40%到50%的新確診病例是已經打過疫苗的人。

而英國政府公衛部門的分析研究發現,完整接種兩劑輝瑞BNT疫苗者,針對Delta變種病毒有88%保護力,而只打一劑的人,保護力只有33%。

[2] 對此還是要看是哪家廠牌的疫苗,塞席爾是位於印度洋的小島國,人口約10萬。也是世界目前疫苗接種率最高的國家,已經有超過60%的人接種了兩劑疫苗,該國最主要使用的是中國國藥疫苗,其中57%的國民施打了國藥疫苗,43%施打了阿斯特捷利康(AZ)疫苗。但根據英國牛津大學數據項目Our World in Data統計,塞席爾在6月12日,每百萬人口當中,有2613人確診新冠,位居世界第一,且其中已有37%的人完成了兩劑疫苗接種。而在目前疫情最嚴重的印度,每百萬人口則是有272人確診。

[3] 歐洲藥品管理局執行董事庫克(Emer Cooke)則曾對媒體表示,對於包括血栓在內的罕見副作用,一個 「合理解釋是(病患個體)對疫苗的免疫反應」。這種情況類似於接受過藥物肝素治療的人的情況;肝素是一種用於防止血栓形成的血液稀釋劑;在某些情況下,對該藥物產生的潛在危險免疫不良反應導致一種稱為肝素誘導的血小板減少症。

總結:英國初步調查顯示第一針疫苗注射後出現血栓的風險概率估計約為百萬分之12.3,且這種情況是可以被治療的(有幾種藥物對血栓有效,包括滴注免疫球蛋白,以及在定期監測條件下使用新一代血液稀釋劑),血液專家艾德利安・紐蘭德(Adrian Newland)說,現有證據表明75%的患者可以存活。

[4] 目前台灣所施打的疫苗保護力約在70%-95%之間,AZ為70%、莫德納跟輝瑞均有95%。

[5] 常見的副作用包含疲倦、頭痛、肌肉痠痛、體溫升高、畏寒、關節痛、噁心及血栓。

[6] 加州政府當局為鼓勵更多民眾接種新冠疫苗,近日宣布將提供總額高達1億1650萬美元(約新台幣32.3億)的獎金,讓所有接種疫苗的加州民眾有機會成為10個150萬美元的現金得主之一,共計1500萬美元(約新台幣4.17億)的大獎將在6月15日、加州全面解封當天揭曉,另外還有30個5萬美元(約新台幣139萬)的獎項將於6月4日至6月11日選出。此外,接下來即將接受接種的200萬位加州居民,也將獲得一張面額50美元(約新台幣1390元)的「食品雜貨卡」,該卡可在加州大部分主要連鎖商場中使用。

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航