新竹縣市合併和台南、高雄不同，主政者應該告訴大家「為什麼合併比較好？」

日前，新竹市長林智堅提及「縣市合併」的願景，希冀能依此作為未來「大新竹」的城市發展，林市長認為新竹縣、市在許多地方治理事務上密不可分，可以透過合併來解決或減少城市發展的問題。

當然，台灣的地方自治史，已有多次縣市合併或分家的案例，在許多實務經驗上，也因為這涉及到地方權限劃分，原本要解決的問題卻衍生出其他的挑戰，嚴肅來看，無論是大新竹地區的城市發展意象為何，縣市合併跟「區域治理」有密切的關聯性，同時也攸關到經濟與資源的分配，甚至是政治利益的碰撞。

基於此，論及新竹縣、市的合併，誠如林市長所言，這不是一個選舉熱題，而是涉及城市發展的公共議題，更牽涉到中央地方制度的面向，確實值得透過實務與理論來碰撞出可行性的對話。

大新竹，不能只是傳統合併下的大市制

回顧新竹地區的市政發展，新竹縣、市之間曾有過轄區內的行政區調整，不過這是為了當時地方自治的需要，說白了也是為了統治上的便利性，經歷過升格、降格的過程，1982年的新竹市自「縣轄市」跳升為「省轄市」開始，就是目前縣、市行政區劃的現況。

當然，地方歷經不同時代環境的改制過程，確實遺留下許多重疊的歷史、人文風貌，而這些也因為地理位置相近讓城市居民的流動與關係更為綿密，甚至也模糊了對於地方認同的想像與定位。

舉例來說，通常在其他地方會有明確的區位認同感，在一些縣市同名的地方則難以區別，例如過去的高雄、台南及台中，以及現在的嘉義與新竹，也因此常會有「縣市合併」的討論，只是，這往往牽扯到地方政治與選舉利益的分割與重整，除非有相當之誘因否則困難重重。

Photo Credit: 中央社

從學理來看，當區域治理會涉及到傳統的「大市制」，那麼會討論的面向就不單只是合併後的區域大小問題，而是如何調和不同行政體制及其治理文化的「整合」。例如行政區劃重新劃分，那就必須對應新的地方制度設計，想當然在資源的分配及投入就會不同；又例如在新的行政區劃下，也跟地方選舉的區域劃分有關，那麼要調和的政治成本必然會提高。

不過，這些都還是確立會「合併」的制度整合問題，最困難的地方，其實就是「合併前」的意象與共識，更直白地說，就是合併後是否「利大於弊」？或是被合併的一方會問「合併的好處在哪？」

也因此，針對「大新竹」的縣、市合併願景，倡議者必須形塑縣民及市民對「合併的支持」，社會要有「必要性」與「必然性」的認知，才會有「可行性」的討論。

倡議者必須說明，大新竹城市發展的機遇

那麼新竹縣、市的合併倡議該從哪個面向來展開？恐怕不同於過去的台南、高雄及台中。

因為這些縣市合併的經驗及目標，是為了升格為「直轄市」的自治地位，以及擁有了合併後的人口紅利作為升格的條件與誘因，不過同時存在傳統「縣區」與「市區」的城鄉落差，這不但是城市治理的挑戰，也會是這幾個直轄市長面對的政治問題。

換句話說，新竹縣、市恐怕不能以「升格直轄市」為出發點，一來人口會是首要面對的門檻，二來依舊無法脫離傳統地方競爭的位階。言下之意，新竹縣、市的合併，必須從「新區域主義」（New Regionalism）來思考，如何從競爭與合作來思考合併後的城市發展，而且必須從更大的區域發展範圍來看縣市合併——除了是地方競爭力的提升，更是要說明「合併後」的大新竹是什麼？為何優於「未合併」的兩個地方政府？

Photo Credit: 中央社

持平而論，到底新竹縣、市要不要合併？倡議者必須清楚向縣民與市民說明「機遇」在哪？

一直以來，新竹給人的印象是「科技」的城市印記，但這恐怕不足以作為合併的唯一理由，一座城市仍必須扣合人們的生活型態，新竹縣、市也不是只有高新科技產業的聚落，這都鑲嵌在這座「大新竹」的城市人文面貌，同時也必須乘載著城市現代化的發展。

除此之外，縣市合併後的區域關係也是需要有新的遠景，「大新竹」和桃園市及苗栗縣的競合關係該如何建構？甚至是鏈結國際的能耐與作用，這都是討論「合併與否」的關鍵所在。當然，林市長已經提出他對於「大新竹」的期待，新竹縣長楊文科也表示以「台灣第七都」為目標，接下來無論是舉辦縣市論壇，或是各種公共論述的意見反饋，如何展現產官學研及公協會的共識，將是這個願景能否構築的關鍵。

延伸閱讀

• 「台灣的科技縱谷」大新竹地區，市縣之間該如何建構競合模式？
• 如何擁有一座有歷史的城市？新竹老屋與老城區的未來
• 美食沙漠裡的綠洲：新竹人從小吃到大的六家不起眼小吃店

責任編輯：丁肇九
核稿編輯：翁世航