簡訊實聯制並非完全「免個資」,羅秉成的回應也凸顯了缺乏監督機制的重大問題

簡訊實聯制並非完全「免個資」,羅秉成的回應也凸顯了缺乏監督機制的重大問題
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當初為求迅速落實防疫、保障人民健康權,簡訊實聯制在法律層面上的規範密度不足,確有可諒之處。但如今疫情趨緩,政府應該回頭檢視簡訊實聯制的相關政策,對其進行評估,並儘速擬定監督機制與專責機構,或向國外的優秀政策案例學習。

文:丁明儒、游程麟、王子齊、朱加恩、陳駿瑋、郭桓瑜、施晴

今年5月19日,行政院聯合電信業者推出簡訊實聯制,廣泛應用於商家、攤販、大眾運輸、公務機關等場所,實施至今已超過三個月。這項科技防疫政策很快地融入民眾日常生活,掃QR碼上傳足跡已經成為常態[1]。但在民眾發送簡訊給1922之後,號稱「迅速免個資」的簡訊實聯制,真的有做到落實資安保護嗎?出現問題時又該向哪個單位尋求協助呢?現行法規真的足夠完善嗎?

簡訊實聯制並非完全「免個資」

行政院1100519簡訊實聯制簡報[2]中的提及的簡訊實聯制「免個資」實際上為「免留個資給店家」,民眾發送的簡訊會越過店家,直接交由電信業者留存28天,期間指揮中心可向業者調閱資料用於疫調,但這也代表個人的電話號碼以及所到場所代碼依然會交到民營企業的資料庫進行保管。

根據我國《個人資料保護法》第2條第一項的規範[3](以下簡稱《個資法》),「個人資料」的定義包含「聯絡方式」、「其他得以直接或間接方式識別該個人之資料」,前者可對應簡訊實聯制中提供的電話號碼;而場所代碼則或多或少能夠拼湊出個人的足跡地圖,應可與後者相對應,因此簡訊實聯制嚴格來說,並非如行政院新聞稿所描述的「免個資」,甚至應該視為《個資法》的保障範疇。

政府說明空泛,缺乏監督機制

簡訊實聯制蒐集內容為民眾個資,政府及電信業者應採行安全措施,防止民眾個資被竊取、竄改、毀損、滅失、洩漏,或遭挪用於特定目的以外用途,以符《個資法》規範[4];因此政府如何監督電信業者及行政單位,確保其妥善保管實聯制資料,並於28天後確實刪除,實為政府應面對的課題,可惜台灣目前並沒有這方面的監督機制。

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行政院發言人羅秉成

在行政院對簡訊實聯制的說明記者會上,日本朝日新聞記者曾向行政院提問,民眾所提供的資料對民間業者很有用,那能否保證28天過後業者把民眾的個資確實刪除?對此,行政院政務委員兼發言人羅秉成表示:「相關的規範,比如說28天的保存,既有的原則和規定也好,原則上業者要遵守規定,否則要負相關法律責任。但我認為業者不會擅自留存超過28天,因為他也不會希望資料庫佔他的空間。事實上台灣五大電信業者也是很遵循相關的規定,我們相信他們不會亂來。」[5]

羅秉成發言人的回答恰好凸顯了簡訊實聯制缺乏監督機制的重大問題。

民眾以簡訊上傳足跡地圖,每天都有海量的個人資訊在電信業者與行政單位之間流動,政府卻沒有制定相關規範加以約束,僅「認為」與「相信」他們會遵循規定,將全臺人民的個人隱私權建立在空泛的口頭承諾上,顯然非常不負責任。事實上,簡訊實聯制上路至今,政府尚未確立專責機構、亦無訂定監督機關,相關規定如陷霧海。

事實上,簡訊實聯制上路至今,政府尚未確立專責機構、亦無訂定監督機關,相關規定如陷霧海。

作為電信事業主管機關的NCC,在簡訊實聯制制中也僅扮演從旁輔助的角色。NCC雖有設計監督機制,可以主動查看業者是否刪除簡訊,有也權要求業者呈報簡訊刪除狀況,但NCC仍非監督機關。

在電信業者端,政府也未完善關於簡訊實聯制的施行細則,例如:如何確保電信業者只會在合法的情形下調用所保存的簡訊?如何確保簡訊在28天後確實被銷毀?試想一下,今日我們配合政府的防疫政策,落實簡訊實聯制規定,重要個資卻可能因為法律規範不夠完善,使民眾個資暴露在外流的風險中,甚至可能導致資料被有心人士利用,淪為不當用途。

簡訊實聯制雖然只紀錄所到場所及時間,但對於能有效利用這些個資的行政單位或業者來說,若無法對其進行有效約束,人民的隱私仍暴露在巨大的隱患之中。故此,我們更應該督促政府完善簡訊實聯制之相關政策,對於監督機制以及必要資訊的對外揭露,例如政府與電信業者之間的權責關係、簡訊資料調取的程序,政府皆應有具體、明確且妥適的法律規範及說明。

編按:據作者表示,場所代碼所對應的商家資料,不在電信商,而是僅限政府所擁有,因此實聯制簡訊是否有如此大的商業價值尚須討論,但部分商家可以編輯其場所名稱,使所到場所名稱即會顯示在簡訊之中,亦有造成資安漏洞的隱憂。

現有政策難約束電信業者

  • 《傳染病防治法》

確立簡訊實聯制的監督機制有其必要性,除了應實踐《個資法》,保障民眾資安以外,另一個原因是現有的政策可能難以有效約束電信業者。

舉簡訊實聯制的28天留存原則為例,若業者未刪除資料或挪作他用,政府或許能以《傳染病防治法》第70條第一項第三款開罰,該條款規定若拒絕、規避或妨礙各級政府機關依第三十七條第一項第六款規定所定之防疫措施,可處新台幣3000元~15000元的罰鍰[6],但是對於民間大型企業來說,這點金額根本不痛不癢。

  • 《個人資料保護法》

或者,個人權益遭侵害者也許得援引《個資法》第29條[7]向電信業者請求損害賠償,若難以證明實際損害額,每人每一事件得依新台幣500元以上20000元以下計算,若損害事件涉及多數人,至多可求償新台幣2億元。

由這樣的金額看來,《個資法》似乎能較有效地約束電信業者,也提供民眾救濟途徑,但現行政策下的問題是,民眾並不清楚個人資料被調用的程序及傳輸方式。「簡訊實聯制—民眾資料調閱紀錄查詢」僅能顯示資料是否被疫調人員調用,若資料交換過程中有漏洞,使民眾權益受損,民眾更可能是權利受到侵害而不自知。

因為民眾不知道可能是哪個環節對自己造成傷害,或者說,他們甚至沒有意識到自己的權利已被侵害,在資料調用程序未公開讓民眾檢視的情況下,即使有救濟途徑也形同虛設,實務面無法發揮效用。

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【影音】整理數十萬張空拍影像,就像一場馬拉松:看見・齊柏林基金會「數位典藏」計畫

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「透過影像為環境發聲」是齊柏林畢生在做的事,也是看見・齊柏林基金會要接力做下去的事。打造一座把台灣存起來的影像資料庫,讓齊柏林留下的影像資產得以傳承世代,「數位典藏」計畫需要你我一同支持響應。

2017年,《看見台灣》的導演齊柏林匆匆離開這個世界,留下無數珍貴空拍影像資產;這些跨越1990年代到2017年、長達25年台灣自然與人文地景變遷的真實紀錄,不只保留了台灣之美,更在學術研究、環保倡議和環境教育上有著無可取代的價值。然而,龐大的影像素材需要經過「數位典藏」才能被有效應用,因此「看見・齊柏林基金會」成立的初衷,就是為了承接數位典藏的使命,讓齊導畢生的心血,能夠世代傳承,發揮永續的影響力。經過兩年的摸索,基金會最終研擬出最合適的數位典藏計畫,不只將齊導作品數位化、分類歸檔,更要建置線上影像資料庫,並將繼續記錄台灣的使命傳承下去。

根據看見・齊柏林基金會統計,齊柏林導演在空中拍攝超過2500小時所累積的影像,約為10萬張空拍底片、50萬張數位照片,上千小時的空拍影片;要為如此龐大的影像資料建檔與整理,勢必耗費許多金錢、時間與人力。不過,只要能集結眾人之力,這一場數位典藏人員及專業志工接力的馬拉松,將會是美麗而撼動人心的一段旅程。

「數位典藏」做什麼?

數位典藏(digital archive),意思是將有保存價值的實體或非實體資料,透過數位化(諸如攝影、掃描、影音拍攝、全文輸入等)與加上屬性資料等詮釋資料(Metadata),建立數位檔案的形式,作為永久保管儲存。

而看見・齊柏林基金會的數位典藏計畫可分為三大工作線,分別為:

  • 傳統底片組:挑選底片→掃描成數位檔案→建立屬性資料→歸檔
  • 數位照片組:挑選照片→建立屬性資料→歸檔
  • 空拍影片組:挑選影片→建立屬性資料→歸檔

除了要將齊導留下來的影像作品數位化歸檔,數位典藏計畫還包括改版建置「iTaiwan8影像資料庫」,也就是建設完整的線上影像資料庫系統,讓齊導作品更便於靈活運用,也能讓更多世人看見。

飛行2500小時累積的空拍影像,怎麼整理?

  • 整理底片/數位掃描

數位典藏組專員詹宇雯的工作,是負責整理傳統底片。即便存放在防潮櫃中,傳統底片仍面臨逐漸老化褪色的壓力,需要與時間賽跑進行數位化保存;然而大多未經篩選的10萬張底片,有些因為直升機震動導致些微的畫面模糊,也有因飛行路線連續較重複的地景構圖,而詹宇雯的其中一項任務,就是拿著放大鏡一一檢視精挑,並標註定位和勘誤照片資訊。

「整理底片最常發生的問題就是人工出錯,因為以前留下的資料可能是齊導或其他志工整理出來、用手寫的,貼紙可能貼錯或資料寫錯。」詹宇雯說起某次經驗,當時有一張台北車站的照片被貼了很多年份,為了找出正確年份,她試圖辨識照片裡招牌跑馬燈上的氣溫、股市市值等資料,交叉比對推斷出正確年份。雖然偶有這種偵探辦案一樣的趣事,但大多數時候是耗費專注度與眼力的過程。

完成底片挑選的階段,接著進到底片掃描數位化。然而,這步驟並不容易,除了整體的影像品質控制與檔案管理,齊柏林導演留下的底片最遠距今至少11年,老化褪色的底片容易出現色彩偏誤,須進行色彩還原,再修掉畫面上的髒點、存成解析度高的數位影像才算完成。

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整理傳統底片的過程,必須拿著放大鏡一一檢視精挑,標註定位和勘誤照片資訊。
  • 建立屬性資料

所謂「建立屬性資料」,其實就是為影像添增各種描述紀錄的資訊,有了這些資訊,龐大的影像資料才能被有效率的搜尋、管理。數位典藏組副組長陳宣穎表示,以齊導拍攝的影像為例,包含:拍攝主題、地點及詮釋地景的關鍵字都屬於此範疇;而其中投入最多時間的便是「定位」和「建立關鍵字」這兩項任務。

「定位」指的是找出拍攝主體所在地點和座標,有時可透過既有的飛行軌跡紀錄來推測,但更多時候是在沒有軌跡紀錄的狀態下,憑藉地理知識及照片上的蛛絲馬跡判讀位置。如果影像拍攝年代久遠,或是地景變化很大,就需要運用更多歷史圖資或佐證資料去搜索、推論。

「我們要一張一張照片判讀,建立屬性資料。像是早期的傳統相機沒有定位功能,常常看到照片中只有一大片山稜線,此時我們就要仔細比對地圖、衛星影像,想辦法查找,盡可能貼近正確。」陳宣穎說。

「建立關鍵字」看起來似乎相對輕鬆,然而事實上,光是決定有哪些關鍵字可以使用,就是一門功夫。第一步必須辨認影像中的景物,例如一塊農田種植的是什麼作物,就必須蒐集其他資料輔助判斷;其次,由於空拍照片尺度不一,在畫面中佔比多大的景物需要設立關鍵字,也需要經過討論訂定規則;最後,還必須從使用者的角度思考,依據一般人的搜尋習慣設立關鍵字。

因此,在建立屬性資料的過程中,看見・齊柏林基金會也特別諮詢多位專家,共同研究規劃出適合台灣空中影像的關鍵字建置邏輯,並以此基礎進行分門別類、校正檢核,確保影像被妥善歸納及運用。

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建立屬性資料時需要大量對比地圖,並依照訂定好的規則建立屬性資料,使歸納邏輯一致。
  • 影音資料典藏

相較於照片整理,動態影片的典藏工程更為多元複雜。首先,要針對近千小時空拍影片進行盤點,接著進行特殊格式轉檔與備份,再逐步建立邏輯編碼、標示檔案管理方式,以推動後續屬性資料建立。

「影片整理最大的兩個挑戰,其一是影片內容橫跨的範圍很大,導演可能是台中起飛、屏東降落,因此要去判斷每個影片節點的地景定位;其二是飛機上升的垂直範圍很大、晃動又劇烈,有時候會遇到『果凍效應1』致使內容失真。」影音製作組專員鄭宇程說明,由於各時期的影片拍帶檔案格式、影像內容品質、影片時長都不同,大大增加了管理建檔難度。

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影音資料的典藏,需要讀取大量的檔案,逐格檢視、分段建立屬性資料、調色等。

加入數位典藏的馬拉松,傳承接棒台灣之美

從一步步定義操作流程、統一色彩管理語言、購置影像處理設備等,到培訓志工與實習生、讓人力支援一步到位、避免巨量資料的協作過程中出現錯誤,都是數位典藏計畫的範疇。多元內容創意部副總監王俐文表示,「數位典藏」四個字說來簡單,但過程繁複龐雜,需要所有人一致的專注、耐心、細心、以及熱忱。

「iTaiwan8影像資料庫」作為看見・齊柏林基金會數位典藏計畫的目標之一,改版上線只是第一步,接下來除了完成龐大影像資料的典藏,更大的挑戰是要繼續記錄台灣,讓影像不會只停留在2017年。

「透過影像為環境發聲」是齊導畢生在做的事,也是基金會要接力做下去的事。而數位典藏計畫,就是齊導生命的延續,也是基金會動力的源頭。要打造一座把台灣存起來的影像資料庫並不容易,看見・齊柏林基金會亟需各界的支持,共同建置屬於台灣最美的影像資料庫。讓我們一起守護齊柏林留下的影像資產,讓土地脈動的珍貴影像得以傳承世代,發揮更多價值。

捐款支持看見・齊柏林基金會,透過影像為環境發聲


註1:果凍效應(rolling shutter)是數位相機CMOS感光元件的一種效應,當使用電子快門來拍攝高速移動的物件時,原本垂直的物件拍攝出的畫面卻為傾斜甚至變形。(資料來源:維基百科)


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