詹順貴:亞泥新城開發案這齣荒謬劇,政府還要縱容多久?

詹順貴:亞泥新城開發案這齣荒謬劇,政府還要縱容多久?
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我們想讓你知道的是

亞洲水泥公司位在太魯閣國家公園門口的新城山礦場的申請礦權展延期限許可案,日前經最高行政法院駁回亞泥的上訴,但亞泥立刻發聲明表示依法他們仍可繼續開採。意味著當地原住民與法律扶助基金會律師表面上贏了官司,卻無法喚回正義。

文:詹順貴

亞洲水泥公司位在太魯閣國家公園門口的新城山礦場的申請礦權展延期限許可案,日前經最高行政法院駁回亞泥的上訴,使經濟部同意展限處分被撤銷確定,但亞泥立刻發聲明表示依法他們仍可繼續開採。意味著當地原住民與法律扶助基金會律師千辛萬苦打了五年官司,表面上贏了官司,卻無法喚回正義。這是怎樣的一齣荒謬劇?如何編導而成?又是誰在縱容?

亞泥新城開發溯自70年代

其實在亞泥新城山礦場上演的荒謬劇,並不只一齣。1974年,花蓮縣政府與秀林鄉公所將礦場所在約300多筆已登錄為原住民保留地,並已設定耕作權給當地太魯閣族原住民的土地出租給亞泥公司。其土地上的耕作權,有212筆於1976年至1991年間陸續被塗銷,申請拋棄耕作權的文件卻疑似由同一人簽名,另有62筆耕作權未被塗銷,就直接被政府違法租給亞泥。

太魯閣族人怒吼發起「還我土地運動」,其中依貢.希凡(漢名田春綢)與徐阿金二位耕作權人在蠻野心足生態協會義務律師協助下,提出在1969年至1974年間有耕作事實,歷經多年訴訟,才獲司法判決贏回土地所有權。

但縱使拿到所有權狀,這二位原住民卻仍拿不回土地,以徐阿金的土地為例,仍被亞泥圍上鐵絲網,並掛著「有電勿近」的告示牌。亞泥可以橫行如故,是因為《礦業法》第47條第2項但書規定,只要主管機關備查護航,亞泥僅需提存低得可憐的地價、租金或補償,就可以不顧地主意願繼續強行採礦。

有關採礦與環境生態、原住民權益的抗爭,過往在社會上一直鮮少引起廣泛注意,直到齊柏林先生空拍光禿灰敗色澤的礦坑畫面,對比周邊層巒聳翠的森林赤裸裸呈現在國人眼前,才引起社會熱烈回響。

齊柏林耗費三年所拍攝的《看見台灣》,2013年上映後,不僅很快創下台灣紀錄片最高票房紀錄,最終票房更高達2.2億元,甚至是當年全台票房第9名。而且還因為鏡頭中意外揭發南投清境農場違建、半導體大廠日月光所排廢水污染後勁溪等許多台灣環境問題,迫使行政院於當年11月成立「國土保育專案小組」,列管追蹤國土不當開發破壞與污染情形,之後新聞效應不再,即不了了之。

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亞泥新城礦區展延20年行政法院判決撤銷。反亞泥自救會得知後表示,好消息、非常開心,「太魯閣族人贏了」。(反亞泥自救會提供) 中央社記者李先鳳傳真 108年7月11日

《看見台灣》讓我們注意台灣水土

因為《看見台灣》的票房成功與迴響巨大,齊柏林開始籌拍《看見台灣II》,媒體報導他曾於2017年5月勘景時空拍亞泥新城山礦場,將所拍全景畫面傳給友人,並感嘆寫下:「比五年前挖得更深了」,不幸後來於勘景途中直升機失事殉難。

加上經濟部稍早以大悖於以往審查展限申請案至少要兩年的慣例,在亞泥申請展限案竟只花了3.5個月,即在2017年3月14日火速通過,加上正值立法院《礦業法》修法會期,齊柏林於同年6月10日的殉難,立刻引爆社會長期分配不正義的積怨怒火。6月14日下午4時,地球公民基金會在網路發起撤銷亞泥展限的連署活動,到隔天即15日早上即已逾20萬人連署,三天後突破更25萬人。

在當時新聞風頭上,從蔡總統、行政院長,以及執政黨立法院黨團,全都信誓旦旦承諾將快速修正《礦業法》,但事件新聞效應過後,迄今已逾四年,政府不僅置若罔聞,甚至歷經閣揆更換、內閣改組的行政院後來送至立法院的草案內容,相較於經濟部最初提出的草案也大幅退步到令人慘不忍睹的地步;之後因立法院會期屆期不連續,行政院甚至乾脆不再將《礦業法》草案送審,讓水泥業者可以毫無後顧之憂地盡情暢挖。

既然政府對當初的承諾已完全不當一回事,亞泥集團徐旭東對於深挖後的新城山礦場如何復育植栽,便敢有恃無恐地謔稱挖完礦後的深坑也可以用來養魚。官商如此合作無間,讓主張傳統領域的原住民、訴求居住安全的礦場下游居民與聲援的環保團體,進行再多社會運動與打贏再多訴訟,也只能徒呼負負埋怨在心。

其實,亞泥早年是自華東工業股份有限公司受讓取得大理石礦採礦權,期限是1957年11月23日至1977年11月22日,歷經第一次展限至1997,第2次展限至2017年,已滿60年。但任位在太魯閣國家公園門口的新城山地貌明顯改變,任下方富世村部落經常飽受煙塵、泥流與坍塌之苦(花蓮和平鄉、早年新竹關西鎮的礦區也有類似情況),政府與亞泥都完全無動於衷。終於在第三次申請展限至2037年時爆發高度爭議與怒火,由沒有及時醒悟的民進黨政府付出政治代價。

亞泥股東會場外抗議  環團怒問還要挖多久
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反亞泥還我傳統領域自救會23日會同地球公民基金會、綠色公民行動聯盟等環團,在亞泥股東會場外抗議,要求亞泥說明究竟要挖礦到何時,立即撤回礦業權展限上訴,並呼籲政府速修礦業法。 中央社記者楊淑閔攝 109年6月23日

舊有《礦業法》完全傾向資方

其實《憲法》第143條第2項早已明定:「附著於土地之礦,及經濟上可供公眾利用之天然力,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。」但政府在經濟發展至上的重商主義下,藉由《礦業法》第31條將此憲法條文予以架空,其規定內容為:

(第1項)礦業權展限之申請,非有下列情形之一者,主管機關不得駁回:一、申請人與礦業權者不相符。二、無探礦或採礦實績。三、設定礦業權後,有新增第二十七條所列情形之一。四、有第三十八條第二款至第四款所列情形之一。五、有第五十七條第一項所定無法改善之情形。

(第2項)依前項第三款規定將礦業權展限申請案駁回,致礦業權者受有損失者,礦業權者得就原核准礦業權期限內已發生之損失,向限制探、採者或其他應負補償責任者,請求相當之補償。

一則加嚴限制政府駁回業者展限申請的裁量空間;二則以須對業者負擔補償責任讓政府不敢輕易駁回來箝制政府機關駁回申請之權利行使,於是業者的礦權便可以無止境地獲得展延,「永續」採礦。

此外,《礦業法》第13條第2項更進一步規定:「採礦權者經依前項規定為展限之申請時,在採礦權期滿至主管機關就展限申請案為准駁之期間內,其採礦權仍為存續。」此一規定便是亞泥敢於最高行政法院公告判決結果後,立即回應表示他們可以不管判決結果繼續開採的依據。

因為判決結果只是讓亞泥的礦權展限案,從「已核准展延20年」回到「申請中」的狀態,所以,採礦權仍為存續,可以繼續採礦。因此,此案縱使創下原住民諮商同意權勝訴的首例,但其實尚未產生質變的效果,後續仍須視經濟部的具體作為而定,只是在經濟部的重商主義之下,很難讓人樂觀以待。

在5年的訴訟過程中,立法院也曾上演各方利害關係人角力積極影響《礦業法》的修法方向。其中牽一髮動千鈞的最核心問題,是如何定性礦權展限的性質?也就是對業者而言,礦權展限究竟是屬於「既有權利的延續」?抑或「新權利的賦與」?

其差別在於如認定屬「既有權利的延續」,台灣現有礦權可以繼續無限次展延,完全可以不用理會制訂在後的《原住民族基本法》有關原住民諮商同意權的規定,也無須適用制訂在後的《環境影響評估法》,不管區位敏感與否、面積大小完全免做環評。可想而知經濟部必定站在「保護採礦業者」立場全力捍衛此一見解,而漠視其他公共利益。

如認定礦權展限是「新權利的賦與」,在邏輯上就會導出應適用《原住民族基本法》、《環境影響評估法》的相反結論。但有興趣的是,持這般見解的,可不是僅學者、環團與抗爭民眾,連法務部於2001年一份法律釋示的函文(90年法律字第032276號函),也採與經濟部完全相反的見解,認為:「採礦權期滿即消滅,須經由另一核准之行政處分,賦予另一新之採礦權,…『展限』,實為採礦權之更新,與新設定之採礦權同。」後來最高行政法院在92年判字第936號案件也採取此一法律見解做成判決。

亞泥股東會  環團場外抗議(1)
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「地球公民基金會」及「反亞泥,還我傳統領域自救會」24日在亞泥股東會場外拉布條抗議,表達反亞泥的立場,要求解決44年來炸山挖礦問題。 中央社記者吳翊寧攝 108年6月24日

行政機關無視礦權展延是「新權利的賦予」

在三權分立的民主國家,行政機關應該尊重司法在判決所表示的法律見解,並依此作為後續行政行為的準據,是憲政上的ABC。但台灣的經濟部為了抱舔礦權業者,於2002年底整併舊《礦業法》第35條之2、第35條之3為上述第31條內容,換湯不換藥地繼續掐死自己(與轄下礦務局)駁回申請的權利,經行政院函送立法院於隔年底三讀通過後,即藉此強辯《礦業法》已經修正,修正後的礦權展限是「既有權利的延續」至今。

正是《礦業法》第13條第2項縱使礦權已屆期業者在申請期間仍可繼續採礦、第31條高門檻限制讓礦務局幾乎沒有駁回礦權展限申請的裁量空間、第47條第2項但書在礦務局強力備查護航下,業者只要提存低得可憐的金額即可不顧地主意願繼續盡情採礦等三大霸王條款規定,讓礦權展限與《礦業法》爭議不斷,也是民間訴求應徹底修正之所在。

這次最高行政法院判決新聞稿指出:

憲法第143條規定有關附著於土地之礦屬國家所有,並非採礦人所有,採礦人之所有得以採礦,是由立法者授權行政機關給予特許,而此礦區多達399公頃,採礦將近距離破壞該範圍土地及自然資源而威脅原住民族群生存及傳統文化存續的開發行為,此案卻未依原住民基本法第21條第1項規定,於核准礦業權展延前踐行諮商同意參與程序,而由經濟部作成同意展延礦業權的違法行政處分,因此,台北高行政法院撤銷訴願決定及原處分,乃於法有據。

新聞稿還指出:

礦業權展限這個程序的意旨,在賦予主管機關得以定期檢視環境的變化、自然資源之耗竭、衡量社會變遷及公共利益等因素,而為展限與否之決定。

很明顯認為經濟部必須實質審酌衡量這些因素,來作為准駁礦權展限申請的依據,而非只能閉起眼睛逕為同意展限,其背後邏輯,仍是認定礦權展限就是「新權利的賦與」。甚至可以撇開其性質為何不去探究,該判決意旨已直接判定未來所有礦權展限申請,只要其礦場位於原住民傳統領域或保留地,都必須踐行《原住民族基本法》第21條第1項諮商並取得同意的法律正當程序。

事到如今,亞泥案已絕不容許政府可以隨便做做部落諮商樣子即想再次同意亞泥展限,民進黨政府要審慎思考的是如何藉此案樹立原住民諮商同意權行使的標竿,落實蔡總統原住民族轉型正義政策,並作為日後《原住民族基本法》第21條諮商同意權正當程序的範例。

同時找回初衷,取出經濟部最初《礦業法》修正草案版本(前述三大霸王條款都有修正,尚值得肯定,後來行政院函送立法院版本不僅大打折扣,更急轉彎架空礦權展延應環評的法律效果,則是大倒退),迅速送立法院三讀通過。如再放任經濟部(尤其礦務局)繼續向礦權業者一面倒,勢必又將點燃人民對政府過度傾商、分配不均的怒火。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

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責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航


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