美英澳AUKUS同盟與印太戰略新局:中國是最大輸家,印度成為最大贏家

美英澳AUKUS同盟與印太戰略新局:中國是最大輸家,印度成為最大贏家
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我們想讓你知道的是

相信未來歷史會把2021年的9月15日(AUKUS出場,歐盟發表印太戰略),到9月24日(QUAD在疫情中召開實體會議)這10天,賦予更高的戰略意義。

文:賴怡忠

美英澳同盟(AUKUS)成立日,歐盟發表印太戰略時

今年9月15日是印太區域很重要的日子。首先是美英澳同盟(AUKUS)成立,其次是在同一天,歐盟也發表了其印太戰略:EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific(當然還有歐盟理事會新任主席,斯洛文尼亞總統,也在當天寫信給歐盟會員國,呼籲要集體幫助立陶宛以面對中國的壓迫)。

只是因為「美英澳同盟」(AUKUS)成立時,因為某個軍購協定出現變化,導致大家多將關注點放在美英澳同盟的「爭議」,不是這個同盟的戰略意涵,以及這個同盟所代表的歐洲角色,這個狀況也導致對同日歐盟所發表之印太戰略缺乏關注。這些都是非常可惜的。

「美英澳同盟」(AUKUS)的出現使得印太戰略出現非常不一樣的風景,其結果是讓「四方安全對話」(QUAD)有了新的發展空間,建構了新的特殊地位。而同日歐盟正式提出印太戰略,也顯示歐盟已經有準備要在印太地區扮演角色。其對中國的疑慮,對日本、南韓、台灣等在半導體工業的重視,對台海穩定的公開期待,對東南亞的看法等,顯示歐盟已經發展出一套不以中國為其印太政策中心的新戰略,對於非中國以外區域有更明顯的著墨。

比起過去歐盟對亞洲要嘛只想悶頭賺大錢,或是只看到中國白花花的人民幣等,這個政策可說是近20年來歐盟首次給與印太地區的非中國區域,一個不同的戰略重視。這個印太戰略的宣示也代表歐盟會更積極投入資源到印太地區。因此是有很重要的意義。

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澳洲海軍與美國海軍共同編隊巡弋南海

澳洲加入AUKUS展現其(對台海)軍事承諾

美英澳同盟就是個明明白白的軍事合作,即便不是傳統意義上有彼此相互協防規定的軍事同盟。雖然AUKUS很小心地沒有明指目標,但之後出現澳洲取消之前與法國簽訂的12艘傳統潛艦合約,而改與美英進行8艘核動力潛艦的新軍備建構。

澳洲此舉導致法國勃然大怒,但澳大利亞也同樣面臨須面對主動解約而要付罰款的商業合同爭訟程序問題。問題是為何澳大利亞寧願付罰款,也不願與法國改訂新的核動力潛艦合約(法國是有能力打造核動力潛艦的),反而一切要與美、英從頭來過,如果不是基於十分重大的戰略理由,相信澳洲不會有這種決定。

過去澳洲建造12艘傳統動力潛艦,是棄絕日本的提議而改與法國合作,當時讓日本安倍政府傷心了好一段時間,但也迫使日本重新面對自身軍工產業國際競爭力「尚待加強」的現實。

澳洲的決定是在2013年工黨執政時,其國防白皮書就明白表態澳洲需要多艘潛艦。但是工黨則認為既是基於澳洲本島防衛的需要,就無須發展核動力潛艦,使用傳統動力潛艦即可

當時這個決定曾被批評是採用「屏障防禦」(barrier defense),無法面對當時已知中國積極發展遠洋海軍打擊力量的事實,導致澳大利亞要面對的是可能會侵門踏戶的中國,因此傳統島嶼防衛的海軍力量將會不夠,澳大利亞必須建構更具實力的嚇阻以防止威脅進到門口前。

因此現在的改變,基本上回答了澳大利亞當年國防政策大辯論的問題,回到當時另一派「強化與盟邦展開區域連結,並發展威嚇力來嚇阻中國」的主張。這代表澳大利亞在印太區域有事時,對美國已有會投入軍事力量的承諾。這個承諾也可能會與台海有事的狀況相關。

從這裡我們開始會發現為何在今年4月,突然看到澳大利亞不少資深官員紛紛唱起對抗中國的號角,大敲自由戰士要準備出征的戰鼓。這些討論的出現絕對不是某些衝動的澳大利亞官員一時興起的隨意之作,如果沒有與美國已進行一定程度的討論,因為這些論調不太可能會空穴來風。

因此當看到「美英澳同盟」(AUKUS)的出場,再聯想到四月的澳洲安全討論,以及之後包括「澳法2+2」、「日澳2+2」開始都出現台海安全議題,甚至在「美英澳同盟」公布後第2天的「美澳2+2」會議公開聲明中還提到台灣是印太區域的重要夥伴──這已經不只是要維持台海和平而已了。

這些跡象都告訴我們,可以期待一旦台海有事時,澳大利亞是有心理準備要投入軍事力量與美英合作,展開印太的全域維和與對中嚇阻了。

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澳洲之前跟法國訂購的12艘短鰭梭魚級(Shortfin Barracuda class)柴電潛艦

英國將在印太展現持續存在

「美英澳軍事同盟」(AUKUS)也意味著英國會在印太扮演更積極角色,只是會怎麼扮演,會做什麼事,我們可能還不知道,畢竟英國必須克服重重的地理條件才能在印太地區展現其能力。可能連美國自己內部也在辯論(因先前美國防部長在香格里拉的富勒敦視訊對話上,才說英國最能幫美國的地方在於協助歐洲的防衛,所以可讓美國無須分配太多資源去照顧歐洲戰區European Theater)。

我們幾乎可以確定的是,英國會在印太也貢獻其軍事「資源」,而不是在印太發生軍務事態時當個敲碗的旁觀者。

這個角度也讓我們需要重新檢視今年初英國發布其「整合評估Integrated Review」對印太的戰略意涵是什麼。雖然英國強調這個評估的重點之一是「向印太傾斜」(Indo-Pacific tilt),表示英國會高度重視這個區域。

但我們至今看到的,就是英國宣稱會在南海/東南亞成立「近岸反應群」(Littoral Response Group),並常駐兩艘英國軍艦在這個區域。只是發布的英軍艦的規格,更像是海上執法的海巡艦,而不是具備足夠反應力的軍事艦隻。

除此以外,就是這個向印太駛來一路熱鬧滾滾的伊莉莎白航母群(1艘航艦搭配10艘其他型號的驅逐艦、護衛艦、補給艦等)。固然所到之處引發萬人騷動,共軍飛機也拼命想刺探這個航母群的動向與能力,但也發現這個航母艦載機不夠的窘態,還需要美國提供一個中隊的F-35與英艦一起演習。

未來英國會怎麼做,會釋放出影響印太戰略發展的重要訊息。而澳洲會更積極有軍事參與,是可以理解的,也不會因此改變印戰略的格局。可是英國的加入就代表歐洲力量的介入,甚至可以合理推斷未來可能會出現北約的參與(過去北約往往是美英將領輪流擔任統帥與副帥)。

美國已經說不考慮在既有的美英澳同盟基礎上再多添加其他國家,例如日本與印度。這表示在軍事上,美國的印太策略有可能是以「美英澳同盟」,「美日同盟」、「美澳同盟」等,作為展開軍事行動的主要工具。我們也能夠合理假設,如果台海有事時,可能在北、南、西會有「美日」、「美日澳」、「美英澳」等不同方向的同盟介入,管控來自這幾個方向的中國可能力量,讓台灣專心對付從西方過來的當面威脅。

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日本防衛大臣岸信夫於9月6日視察了英國皇家海軍的伊麗莎白女王號航空母艦

AUKUS與QUAD(四方安全對話)呈現互補雙贏關係

美英澳同盟的出場,最直接的受益者就是既有的「四方安全對話」(QUAD)。這是因為QUAD與AUKUS存在互補關係。當軍事色彩極強的AUKUS出場後,馬上使得QUAD自此無須再肩負軍事合作主要推動者的功能,也更確認了QUAD之後不會演變為亞洲北約。這個走向應該能讓外界加入QUAD,或是參與QUAD+的活動後,在面對中國的指控時,就會有十足的的正當性。

必須要注意的,是當QUAD的身分會更趨向於在科技、經貿、供應鏈、衛生醫療等領域發展廣義的安全合作時,馬拉巴軍演(Malabar Exercise)還是會持續,但這就已經不會是在印太區域的唯一民主國家聯合軍事演練,而會是眾多印太民主國家的操演重點之一。

QUAD成立時被東協等國攻擊為過度軍事化,以及會傷及東協中心性。但前者的指控,在這幾年QUAD刻意發展其他非軍事領域的議題合作後,其效度已經失去不少。後者則顯得像是東協對自己的能力與存在感缺乏信心,才會一直要其他強權尊重「東協中心性」。但隨著QUAD的軍事色彩因「美英澳同盟」的出現而大幅下降後,東協國家對於QUAD的排斥態度也會下降不少。

拜登政府印太戰略的新輪廓逐漸清晰

這些發展似乎感覺到拜登的印太戰略正在逐漸出現雛型。雖然拜登政府計畫在10月對外公布其印太戰略,屆時我們的疑慮可能就會煙消雲散。但從現在的跡象看,拜登政府的同盟動員邏輯,即便在印太戰略上,也可能是以建構可合作的同盟為核心,與川普政府帶頭衝,及其2018-2019陸續以3份軍事、政治與經濟領域的戰略公告印太構想的態度,是存在一些差異的。

現在似乎拜登政府會搞一個廣義安全合作的同盟,並將其交給「四方安全對話」(QUAD),軍事同盟則有美英澳同盟,以及其既有的多個雙邊同盟(美日、美澳同盟等)為輔來建構的軍事合作。如果在2022期中選舉結束後,拜登宣布要加入CPTPP後,感覺其印太戰略的經濟面也會補上來。似乎趨勢有向這個輪廓在發展,但是否是這樣,等拜登公布其「國家安全戰略」後,可能就會回答了不少問題。

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Photo Credit: 拜登推特

法國很有理由生氣,但似乎歐洲國家不願一起出氣

法國是到了美英澳宣布的時候才知道澳大利亞決定要取消既有的法制潛艦合約,巴黎感到受傷的不只是潛艦合約被臨時中止,而是這個中止過程的不受尊重。法方認為這麼重大的決定,竟然在事前沒有任何跡象,包括與澳洲在8月31日的首度「法澳二加二會議」上,以及之前形形色色的美法溝通中,完全沒有告知。巴黎感覺美澳對法國保密到家的作法,不是把法國當成盟友,更像是在對付敵人。

對此澳洲回以,之前已經對法國多次暗示這樣下去會危及既有的合約,包括交艦期程的延遲,原先說9成在澳洲製造到後來改成9成在法國製造、經費從原先的規劃大幅提高到近兩倍等。再扯下去,這個潛艦合約執行的問題就會通通被攤出來。不管到後來能否知道誰比較有道理,但法澳的互信已經出現嚴重破壞,連帶的法國對美國的信任感也跟著大幅下跌。這個問題會比較嚴重。

歐盟也在9月15日發布其印太戰略,但這個動作與去年11月德、荷相繼發布印太戰略後,法、德、荷三國開始在歐盟內部積極推動歐盟印太戰略的作為相關。法國在促使歐盟啟動印太戰略上,是有明顯貢獻的。

此外,相對於德、荷的「全方位」取徑,法國印太戰略的地緣分析與軍防色彩明顯高出許多,這是因為相對於德、荷及其他歐盟會員國,法國是少數在印度洋及南太平洋有領土的國家,因此法國必須要有印太戰略,因為畢竟「法國也是個位於印太的國家」。

法國常對外提醒有160萬居住在位於其印太區域領土的法國公民,也常態部署8千名軍士兵在印太區域,在印度洋及南太平洋有法國艦隊群的持續存在。前年經過台灣海峽的「葡月號」驅逐艦就是法國常駐在其新喀里多尼亞群島艦隊的旗艦。

正是因為法國是個與印太安全有直接利害關係的當事人,因此對印太安全情勢的敏感性與反應,就會比其他歐盟會員國更來得快速與直接。這個事實對受到中國威脅的印太國家,包括台灣在內,會是很重要的行動參照。因為這會使法國成為印太國家與歐盟溝通安全情勢的重要中介,促使歐盟較不會因為地理的距離而採取不現實,甚至是有害的對應方案。

因此當法澳與法美的未來互信出現問題時,會需要時間來彌補。我們首要關注的就是這對法國既有的印太戰略構想會出現什麼樣的影響。法國印太戰略的3大夥伴,在印度洋的夥伴是印度,在南太平洋的夥伴是澳洲,在東北亞的夥伴是日本。這個戰略版本是否會出現改變,特別是在南太部分。

而之前表現在9月1日的「法澳二加二聲明」承諾,是否也因此消失不見。由於該聲明包括對台海和平與穩定的重視,以及對台灣國際參與的支持,這些部分會受到什麼影響呢?

此外,法美互信不足,是否會讓這兩國的印太戰略之執行出現彼此猜忌的狀況?美國在印太的領導與策略施為,是否因此會出現法國更強力主張其「第三選擇」後而受到衝擊?法國是否會在歐盟內更強力運作「戰略自主」(Strategic Autonomy)而讓美歐的印太作為不僅因此缺乏協調,還會因扞格不入而影響彼此的效度?

不管這些憂慮的實際狀況如何,美歐的印太戰略操作是肯定會受到影響,台灣要密切注意其發展。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像

歐盟戰略自主(Strategic Autonomy)呼籲聲量會逐漸降低

法國高喊被背叛,但除了歐盟對外事務部長有出面聲援外,沒看到多少歐盟會員國說什麼。德國外長是在沉默一段時間之後,才說會挺法國,但最早先是強調歐盟與美國的合作不能被打斷。義大利沒說話,丹麥總理更是說不知道為何法國要這麼小題大作。而荷蘭與瑞典更是對法國主張要讓澳洲與歐盟自貿協定談判觸礁的建議,表達出不以為然的態度。

顯然法國想將這個潛艦毀約視為對全歐盟的藐視,但不少歐盟會員國根本不吃這一套,認為這是法國和對方的爭議,不是歐盟和對方的爭議

法國會在明年上半接任歐盟理事會的輪值主席半年,但法國也不太能在那半年可以推什麼出來。而從歐盟會員國的反應可以發現,並不是每個國家都同意這是美澳聯合反對歐洲,或是證明英語體系在國際安全事務的獨大。

但另一方面,隨著德國出現政黨輪替,法國這次又沒有太多歐洲國家相挺,意味著德法領導歐洲/歐盟的態勢可能會有所改變。影響所及,所謂歐盟戰略自主(strategic autonomy)的呼聲應該會開始降低。

北約依舊十分關鍵,不是法國先前宣稱的腦死狀態。因此可以預期,即使到了2022年法國擔任歐盟理事會主席,應該會出現更多要求歐盟戰略自主的主張,但在失去德國的必然支持,以及沒有印太會員國願意出面挺法之下,相信戰略自主的呼聲在未來應該會逐漸降低。

AUKUS宣布導致中國提早啟動申請加入CPTPP安排?

就在AUKUS公布後第2天,中國提出加入CPTPP的申請,此舉一樣震驚世人。畢竟中國在RCEP的協商過程中就持續要求對標準降低,此舉搞到日本沮喪萬分。加上過去1年來經濟國有化、私有企業被系統性打壓,社會控制與規訓到非常個人,甚至是私密的層次,市場不再具有自主性。在這個狀況下還遞件申請加入CPTPP,豈不是等著被否定嗎?難怪包括日本、澳洲、加拿大在內等國家紛紛表達保留意見。

有人說中國是利用CPTPP申請搞「倒逼改革」,但同樣的說詞在中國「入世界貿易組織」時就用過一次,結果不是世貿改變中國,而是中國改變世貿,更何況這1年來中國的作為不是在鼓勵市場,而是在透過政治控制消滅市場,現在已經沒有人相信中國「倒逼改革」的那一套了。

算來算去,北京此舉可能有兩個理由,第一是對RCEP功用的不滿意,沒給出中國期待的效果。第二,是意圖透過申請的動作與過程,迫使CPTPP會員國做出容中去美或是去中容美的選擇。如果因為中國不符合資格而拒審,這就是去中,即便沒有與中國發生軍事對抗,也會引起中國在其他方面的報復,也不可能讓這些國家享受中國廣大的市場。

如果決定接受中國的CPTPP申請,則未來可以在協商過程中對其他國家展開聲索或是施壓,甚至可以拒絕美國日後的申請,或以審核美國申請,來增加其對中美關係的籌碼。至於此舉可能對CPTPP成員國因對中立場存在分歧而帶來CPTPP的運作困難,我們要說,維護CPTPP本來就不是中國的考慮,CPTPP如果破局,對中國反而是最好的效果。

但如果執意要讓CPTPP破局,為何要等到現在才提出申請?這與AUKUS出場以及QUAD因此獲得強化有關。AUKUS是個軍事的合作機制,代表澳洲已經做出面對中國的步步進逼,一旦印太有事,澳洲會有軍事反應的承諾。也代表英國在印太區域可能會有更大的軍事角色(即便AUKUS不是軍事同盟)。

AUKUS的出場,QUAD得以卸除軍事同盟的調性,降低了自身的軍事色彩,使QUAD更受到東南亞國家的歡迎與接納,這些發展對中國都不利,但更重要的,似乎是拜登政府的同盟動員,已經出現了在軍事領域是透過AUKUS、美日同盟、美韓同盟等多個複邊或雙邊同盟關係,以及在科技、衛生、網路等非軍事的非傳統安全領域上,以QUAD作為合作與對話的平台。

由於外傳拜登政府在10月中會提出其印太戰略,因些做為可能是象徵在更廣大領域的拜登同盟操作。一旦CPTPP變成美國經濟與中競爭的工具,中國更不能撒手不管。擔心CPTPP成為拜登政府在經濟領域對中展開同盟動員的工具,可能中國的反應是與其等待問題出現,還不如在現在就主動出擊以拆解炸彈。CPTPP是否會持續,就不是重點了。

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照片為2019年CPTPP於日本東京舉行部長級會議。|Photo Credit: 中央社

中國是最大輸家,印度成為最大贏家

AUKUS出場後使QUAD卸除了過去被指摘的過於著重軍事的色彩,可以專注於軟性但更廣義的安全議題,也讓QUAD朝向4國在安全的戰略合作,而不是建構軍事同盟的方向進行。先前有關思考讓QUAD演變成「亞洲北約」的構想也因此煙消雲散了。

在QUAD中對於朝向亞洲北約持保留態度主要是印度,因為新德里一直認為QUAD不是四國同盟,而是「三國同盟加印度」的三加一組合,印度對此是沒有控制力的。加上印度本身有不結盟的外交傳統,同時印度也認為QUAD更像是「海洋同盟」,印中主要的邊界爭議是在其北邊的高山地區,不是南方的印度洋,以及當2017、2020出現印中邊界爭議時,並沒有來自QUAD的挺印動員。不論有無參加QUAD,印度一樣是單防北部印中邊界以及南部的印度洋。

當QUAD變成同盟化後,印度還要分兵去照顧西太平洋,但卻沒有其他3國相對明顯的資源挹注。基於以上種種原因,印度歡迎QUAD的安全合作機會,特別是在2020年6月加拉萬谷地發生流血邊界對抗後,印度對QUAD的態度變得更積極。但即便如此,如果QUAD要朝向軍事同盟的發展時,印度還是會始終不同意。因此當QUAD朝向著重廣義的安全議題的合作機制發展後,正好顯示了印度在形塑QUAD發展方向的影響力。

而AUKUS出場,之後的法美與法澳外交爭議,更導致法國積極強化與印度的關係,加上歐盟於AUKUS出場同天所發表的印太戰略中,也高度重視印度洋,加上英國此次前往印太的伊莉莎白航母任務中,印度更是合作的重點。

因此現在反而是印度成為AUKUS、歐洲、以及亞州國家最積極爭取的QUAD成員,同時因為QUAD大幅卸除軍事色彩,使得QUAD+的計畫在東南亞獲得合作的機會變得更高。從這些種種發展來看,印度可以說是這次AUKUS出場所引發系列效應的最大受益者。

但另一方面,中國的處境可能因為AUKUS的出台而變得更困難。中國提出申請加入CPTPP是在AUKUS出場的第2天。有人說北京是以此凸顯美國對印太只會搞軍事聯盟,而中國相對則是有意提供自身市場給大家,彰顯中國才是在展現包容性的國家。

也有人認為中國可能是擔心美國的印太作為已經出現軍事聯盟(AUKUS、美日同盟)以及戰略同盟(QUAD及QUAD+)積極抗中,如果等到明年底拜登在期中選舉結束後忽然宣布要加入CPTPP,讓抗中聯盟完成最後一塊有關經濟的拼圖,為此中國必須採先制手段以破掉這個局,因此北京透過申請CPTPP讓其會員國提早面對容中或是排中的選擇,利用本身市場為籌碼,進一步促成CPTPP解體。

不論是哪一種都顯示中國對CPTPP的興趣不是經濟改革或是經濟合作,而是作為地緣戰略對抗的過程之一部分。這顯示中國的處境因AUKUS的出場而更為凶險。同時面對QUAD未來快速擴張的可能,北京現在要憂慮已經不只是QUAD,還包括AUKUS、美日同盟及其他機制等。

相對於法國失去的主要是商機,但是中國面對的卻是更強硬與更全面的對抗態勢。相信應該不致有人會懷疑中國是此次AUKUS出場的最大輸家吧。

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Photo Credit: U.S. Navy

台海開戰美日澳都會捲入,英國也會有角色,台灣須思考國際防衛合作

AUKUS的出場也顯示未來台海一旦開戰,澳洲不會袖手旁觀。加上之前日本宣稱台灣安全就是日本安全,因此過去所謂日本要透過美日同盟,需美方先主動後。日本對台海事態才能有反應的理解,就會大錯特錯。因此台灣應該要想到,一但中國發動對台戰爭,美日澳幾乎是確定會介入。這對台灣的防衛需要以及台灣周邊的戰略平衡來說,都是好事。

從這個角度看,既然AUKUS也包括英國,加上英國防母伊莉莎白號的印太行,與日前破天荒的,一艘英國飛彈驅逐艦航經台海等,暗示了英國可能在台海有事時也會扮演一定角色,因此台灣要做的,可能會是積極發展台美日印澳等的各方合作關係,畢竟台海安全議題已經國際化後,有關深化台灣的防衛合作建議,也可能會面臨巨大的國際化壓力。

915-924,改變印太格局的10天

相信未來歷史在看待印太格局的發展時,會把2021年的9月15日(AUKUS出場,歐盟發表印太戰略),到9月24日(QUAD在疫情中召開實體會議)這10天,賦予更高的戰略意義。QUAD可能會因與AUKUS、美日同盟等有更清楚的分工,也能爭取到更多的區域認同,而出現更具發展性的改變。

此外,當中國開始提出對CPTPP的申請時,這對部分不在CPTPP的東協國家更是情何以堪,而中國申請CPTPP,反而讓CPTPP會員國面對台灣提出申請的僅存疑慮也跟著消失。在過去會擔心當接受台灣申請時,會讓CPTPP出現挺台拒中的色彩,但中國提出申請後,接受台灣的申請就沒有政治顧慮了,同時還能以台灣的申請反將中國一軍,質問中國的經改承諾的真誠。

反正最壞狀況是比照WTO,讓中國與台灣必須同時進CPTPP,這意味著中國進入CPTPP的境遇,會因其對台立場而被制約。因中國申請CPTPP,而讓CPTPP會員國有了接受與審核台灣申請加入CPTPP的正當理由,這個發展可能是中國始料未及的吧。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

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責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航


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