《公民投票法》除了「不在籍投票」仍有諸多缺失,為何行政院與中選會始終視而不見?

《公民投票法》除了「不在籍投票」仍有諸多缺失,為何行政院與中選會始終視而不見?
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我們想讓你知道的是

不在籍投票的政策固然非常值得嘉許,但對於當前公投制度上的諸多缺失,例如中選會有時迴避將公投的法律依據與決策理由詳細跟社會大眾說清楚講明白、政府機關修正意見未示於公報等等規範密度的嚴重不足,公民社會與執政黨都曾苦吞惡果,為何行政院與中選會卻始終視而不見?

文:詹順貴(因為喜歡大自然與賞鳥,而把法律用到保護環境與土地上,卻滿身不合時宜的律師)

為順應世界潮流,行政院會於9月30日通過《全國性公民投票不在籍投票法》草案,以採行移轉投票方式實施不在籍投票,讓符合投票權人資格者一體適用,但須申請書事先提出申請,中選會表示可作為未來公職人員選舉不在籍投票參考。此一政策固然非常值得嘉許,但對於當前公投制度上的諸多缺失,公民社會與執政黨都曾苦吞惡果,為何行政院與中選會始終視而不見?

對於現行公投制度所出現的光怪陸離缺失,民間早有許多批評與修法建議(單筆者就至少寫過三篇文章,本文不再重複贅述),在增訂《全國性公民投票不在籍投票法》的同時,要不要一併好好修訂《公民投票法》?還是仍只為政治目的服務(如上次僅廢除公投綁大選條文)而修呢?

《公投法》缺失仍多,但未見研修

《公民投票法》第10條第8項規定,於公投提案合於規定後(即第一階段成立,可以展開連署),中選會即應函請相關政府機關於收受該函文後45日內提出意見書,其內容並應敘明通過或不通過之法律效果;屆期未提出者,視為放棄。法條僅規定,逾期未提出意見書視為放棄,但對於已提出的意見書,嗣後能否因為情勢變更而修正?則沒有明白規定。

此外,第17條第1項第3款與第18條規定,主管機關應於公民投票日90日前公告公民投票案的主文、理由書、政府機關提出的意見書,並編印公民投票公報。此時中選會所編印的公民投票公報,性質上屬官方文書,中選會是否應該確保所刊載的內容正確無誤?這不僅僅是維護政府機關的信譽而已,同時是透過確保公民個人的投票自由(包括投與不投、投同意或不同意)不受誘導、不受扭曲,來彰顯民主的正當性。

以第20案「珍愛藻礁公投」為例,此公投案於2020年12月9日中選會發函提案人表示合於規定可以領取連署人名冊格式,行政院則於2021年1月22日提出政府機關意見書,依筆者撰寫本文時上中選會官網查看,其於5月27日的公告仍是1月22日舊意見書,完全未曾基於回應本件公投案在5月3日所推出的三接外推方案而有所更新!

這是行政院或經濟部的疏失?或因2018年10大公投案出現亂象,中選會囿於監察院的彈劾意見、懲戒法院的公懲判決理由而不敢允許?如是後者,中選會必須將法律依據與決策理由詳細跟社會大眾說清楚講明白。原本今年公投期日是訂在8月28日,已因疫情而延至12月18日,因此,至少須於8月28日的90日前完成印製公民投票公報,因而無法更正的理由應該無法成立。

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政府機關適時的修正意見,該明示於公報

其實,尊重政府機關對意見書的修正、補充,早在2008年由國民黨蕭萬長領銜提出的第6案「返聯公投」即有前例可循;2018年的第8案「反燃煤電廠公投」、第12案「以特別法保障同性伴侶共同生活公投」、13案「東奧正名公投」,也都出現政府機關修正或補充意見書情形。

試想,如果我們在12月18日投票前收到公民投票公報,其上印製的行政院意見書仍是1月22日的舊文,完全無三接外推方案在其中,會是一個何其荒謬的狀況?算不算政府(中選會)提供錯誤不實資訊,導致投票權人可能因而做出錯誤決定?此一情形,絕非憑空想像,因為在2018年的10大公投案中的第8案、第12案已出現類似爭議。

在第12案,提案人曾獻瑩對中選會接受行政院提出修正補充意見書不服,認為會影響公平性,而向台北高等行政法院聲請中選會應停止執行更新公告與公報的政府意見書,台北高等行政法院107年停字第88號認為上述《公投法》有關期限的規定是強制規定,裁准停止執行;最高行政法院107年裁字第1767號裁定則駁回中選會的抗告,其理由為:「上開公民投票程序規範之目的,在於公民投票舉行前之相當期間,使系爭公投案之不同意見得以公平客觀傳達予人民,以增進人民對系爭公投案之瞭解,進而提高參與公民投票之意願,使公民投票順利正當進行。」

以上行政法院裁定理由,放在政府機關僅稍微修正意見書的第12案看似無不妥,但如放到第8案,即會顯得突兀與不恰當,因為在第8案出現的爭議,是行政院於2018年8月17日提出的意見書主張深澳電廠有興建必要,後來於10月8日宣布停建深澳電廠,在10月12日提出「政府已宣布停建深澳電廠,將朝減煤方向努力」的修正意見書。

如果依前述行政法院裁定所揭示的法律意見,為了保障得以將不同意見客觀傳達予人民的公平性,而禁止政府機關修改意見書更新事實,會否反而剝奪了公民接收正確資訊而做出正確投票決定的機會?此時,究竟是保障傳遞不同意見的形式公平性重要?抑或傳遞正確無誤的資訊讓公民(尤其原本既無既定立場的公民)得以自由行使投票權以彰顯實質民意重要?

公投提案,不能違技術與經濟可行性

後來監察院的彈劾理由與懲戒法院判決理由,仍然依循上述行政法院見解,咬定一旦超過上述法定期限,縱使舊有意見說明已與事實不符,也不能修正或更正,更讓中選會不敢造次。

當然,要確保中選會的公投公告與公報的正確性,須注意的不僅是政府意見書而已,更重要的反而是提案人的主文是否有技術上與經濟上可行性理由?是否違反強制禁止規定?會否侵害已具有普世價值的基本人權(尤其少數族群的基本人權)?理由是否與社會現況、事實相符?公投案簡稱能否正確傳遞公投內容?

台電深澳電廠
Photo credit: 台電
台電深澳計畫完工示意圖

例如第16案,其理由將綠電批評得一文不值,卻向社會大眾謊稱為是「以核養綠公投」,媒體也全都以此報導,嚴重誤導人民?都是中選會本於主管機關權責,為確保民主正當性所不能迴避必須適度審查的。要求中選會適度審查,是要確保公投理由、意見書內容與事實相符,沒有誤導或扭曲,而不是進行信仰、價值觀或遣詞用字的審查。

面對《公民投票法》規範密度的嚴重不足,行政院與中選會對兩年多來民間的批評與修法建議置若罔聞,加上中選會既對公投制度在憲政上意義、公投法規範目的都認識不足,無法發揮主管機關該有的角色功能,又拒絕好好修訂《公民投票法》,最後只為政治利益計算而修法刪除公投綁大選規定。

另外,台灣公民對於公投的制度功能也有認識不足的問題,因而出現過度期待與過度擴張延伸解讀的情況。以前述第16案為例,其公投主文僅訴求刪除《電業法》第95條第1項,其通過的效力,也就只是政府應該廢除該法條規定而已,令人訝異的是,竟有長期反核人士,因為支持「珍愛藻礁公投」,轉而認為民意既然通過第16案,即延伸擴張解釋既有核電機組應該延役、核四也可以重啟。其實,這是對公投制度、具高度法律技巧的公投主文效力射程範圍的嚴重誤解。

由於中選會怠於大修《公民投票法》,前述荒謬情況將再度反映在今年的「重啟核四公投」與「珍愛藻礁公投」上。在「重啟核四」公投,是主文直接挑戰違反《核子反應器設施管制》第6條有關安全性的強制規定,而且極可能還欠缺技術可行性,其理由更是天馬行空,根本與事實不符,嚴重誤導社會大眾。

在「珍愛藻礁公投」,則因行政院為回應此一公投而在5月3日推出第三天然氣接收站外推方案,卻極可能無法如實刊登在中選會公告與公報上正確地傳遞予投票權人,因而可能誤導無既定立場者的決定。

萬一這二個公投案都因而通過,執政黨固然會付出政治代價,但要苦吞惡果的,卻是2300萬台灣人。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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