德國組閣談判「創意大考驗」,新政權恐難以維繫梅克爾奠定的外交影響力

德國組閣談判「創意大考驗」,新政權恐難以維繫梅克爾奠定的外交影響力
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

雖然談判過程可能還會持續數週,但目前看來德國未來的新政府將會是由社民黨、綠黨和自民黨組成的聯合政府。考量到政黨輪替、決策者數量增多,可預期未來德國的外交影響力將會下降,至少短期如此。

德國大選後第二週,德國政黨總算正式開始籌組新政府的談判,被視為「造王者」的兩個關鍵小黨:綠黨和自由民主黨,選擇先和得票率最高的社會民主黨進行協商,開啟了可能延續數週、甚至數個月的艱難談判。

而這段時間,同時也是在德國執政長達16年梅克爾(Angela Merkel,港譯「默克爾」)擔任總理最後的日子。

一場個人化的選戰

回顧本次德國大選,可發現兩大傳統政治勢力——基督教民主聯盟和社民黨——皆將選舉的重心,放在各自候選人的宣傳上,有別於過去集中火力宣傳兩黨在政策上有什麼不同。

例如基民盟不斷強調他們的候選人拉舍特(Armin Laschet)是德國最大邦北萊茵-西發利亞(North Rhine-Westphalia)的邦長,擁有在地執政經驗,夠接地氣。他的政策立場也和梅克爾幾乎一樣,僅在2015年德國開放移民時曾表示過質疑,且因曾經擔任過歐洲議會議員,他對歐盟近一步整合的態度也比梅克爾開放,但除此之外,選民可以期待「梅規謝隨」,選舉宣傳上,甚至有人稱呼拉舍特為「小梅克爾」,或是「男版的梅克爾」。

另一邊,社民黨判斷梅克爾執政16年後,照理說選民會期待一番新氣象,但根據民調,梅克爾依舊是德國人民最愛戴的政治人物;換句話說,候選人最好和基民盟一樣,找一個與梅克爾經驗、特質都極為相似的政治人物,因此社民黨最後出線的總理候選人,並非政治資歷稍淺的黨主席,而是現任德國副總理、同時也身兼財政部長的蕭茲(Olaf Scholz)。

蕭茲和梅克爾一樣,並非魅力型領袖,但給人專業、穩重、務實的印象,他有在聯邦政府的執政經驗,過去長期擔任漢堡市長,也讓他不至於與基層民意脫節。為了讓選民更能把他自己和梅克爾聯想在一起,蕭茲甚至在競選期間模仿梅克爾的招牌菱形手勢,向選民暗示他才是梅克爾最佳的繼任者。

這樣個人化的選舉策略或許不該令人意外,畢竟兩人都是首次登場競選總理職位,有必要好好宣傳一番讓全國人民認識。更重要的,由於兩黨在梅克爾過去執政16年期間,有12年組成聯合大政府,雙方在政策立場上其實已經漸漸靠攏,過度強調政策細節差異的選舉效果不會太好。

社民黨勝選:策略成功以及一點運氣

選舉結果社民黨獲得25.7%的選票,繼2002年後總算再次成為得票率第一的德國政黨,雖然離黨史最佳表現有一段不小的差距,但和上次的20.5%相比已經是非常不錯的成長,而且如果考慮到選前2個月社民黨的民調還在15%左右徘徊,說社民黨打了一場非常漂亮的「逆轉勝」一點都不為過。

競選期間其實基民盟、社民黨和綠黨皆曾在民調上排名第一,顯示這次選舉期間德國選民的偏好其實非常浮動。靠著執政優勢,年初時基民盟的民調都還維持在35%左右,但在拉舍特選上基民盟黨主席、進入2月後民調就開始下滑,接續和姐妹黨——巴伐利亞基督教社會聯盟——黨主席索德爾(Markus Söder)競選基督聯盟總理候選人的鬥爭,則讓基民盟的民調繼續下探。

反觀綠黨在4月19日,漂亮地從2個共同黨主席中選出唯一總理候選人,兩黨的民調因此出現交叉,讓綠黨短暫成為國內支持度第一的政黨。

時間進入7月中,這時發生了本次德國大選最重要的轉捩點:洪水災情。創紀錄的降雨造成西歐多國大淹水,德國也受到嚴重影響。因為網路一度中斷,德國起初有超過1300人失聯,北萊茵-西發利亞邦內多處基礎設施遭到破壞,最後造成至少184人死亡。

這場洪水原本應該對綠黨是一股助力,顯現對抗氣候變遷確實是一個急迫的挑戰,但綠黨總理候選人貝伯克(Annalena Baerbock)卻沒有成功利用洪水議題提升民調。不過表現更糟糕的是拉舍特,他進入災區慰問的時候被拍到一張看似開心大笑的照片,被輿論批評非常不合時宜、沒有同理心,雖然他本人隨即道歉,但基民盟的民調從此一蹶不振。

當然我們無法將選舉的失敗全部歸咎於一張照片,但拉舍特身為該邦邦長,在地面救援、運送物資和災後重建上也被認為動作太慢,是政治評論家認為基民盟民調下降的主因之一。

反觀蕭茲在財政部長的職權內,快速批准救災、重建相關預算經費,被認為危機處理恰當,而這也正是社民黨的競選宣傳主軸:強調蕭茲穩健、務實、可預測,不論是COVID-19疫情或是洪水災情,都證明他的危機處理能力強,和梅克爾給人的印象一致。

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社民黨總理候選人蕭茲|Photo Credit: AP / 達志影像

組閣談判:創意大考驗

有鑒於基民盟、綠黨和自民黨分別獲得24.1%、14.8%和11.5%的選票,理論上不管是社民黨或基民盟,只要能和綠黨、自民黨這兩個小黨合作,都能在議會取得過半多數、組成新政府,因此雖然得票率位居第二位,基民盟的總理候選人拉舍特,仍然在選後強調基民盟也有籌組聯合政府的機會,並未輕易放棄成為新德國總理的機會。

只不過近幾天的局勢發展讓這個機會看起來越來越渺茫。

首先是基民黨內部保守派勢力對拉舍特打爛一手好牌、卻又不願意認敗選感到不滿,可能迫使拉舍特在未來幾週將舉行的黨大會中辭職下台;姐妹黨基社盟也不支持拉舍特繼續執政,認為在野對他們準備2023年的邦選舉反而更有利。

主席索德爾在選後不但恭喜蕭茲的勝利,更表示:「毫無疑問的,蕭茲目前最有機會成為總理……你無法在道德上合法化第二名(政黨)獲得執政的授權。」最後,10月3日基民盟在選後正式與自民黨進行首次初步協商後,兩方的協商內容卻被揭露給媒體,讓自民黨感到非常不滿。內部分裂加上與未來談判夥伴的信任裂痕,都將兩個小黨推往社民黨的方向尋求合作。

兩個小黨的談判策略也非常聰明,因為兩個黨的得票率加在一起其實是超過社民黨的,雙方緊密合作在面對社民黨時就能有更多談判籌碼,也難怪在選後兩黨主席隨即宣布在和傳統大黨接觸前,第一週他們會先彼此進行溝通,這段時間就是小黨建立信任感、找出雙方政策立場異同和妥協空間的時候,可說是「大談判前的小談判」。

目前德國聯邦政府還從來過沒有三黨聯合執政,可以想見這次的談判時間很有可能會比過去更久、談判細節也更複雜。

一般來說,政黨組閣談判初期的重點都還是著重在建立彼此的信任感,之後進入政策立場的細節談判,最後才是政府部門職位的分配。把職位放在政策後面是因為職位調整的彈性大,政黨透過協商可以創造、合併、刪減部長的職位,甚至是調整原有部長的職權。

像是2017年基民盟和社民黨組成聯合大政府時,社民黨要求財政部長的職位,但基民盟不想將財政部長參與歐盟財政會議的代表權力交給社民黨,因此特別將這個代表權劃給由基民盟把持的經濟部長。

德國對外影響力下降

目前雖然還不確定未來的德國外交部長會是誰,但在梅克爾時代,除了社民黨外交部長、現任德國總統史坦麥爾(Frank-Walter Steinmeier)因為外交經驗比梅克爾豐富、能有相當自主性外,之後的外交部長很大程度上已經被總理架空,新政府上任後是否有機會扭轉這個現象值得注意。

不過可以肯定的是,考量到政黨輪替,過去16年梅克爾的基民盟在政府對外事務單位安插的政治任命人選,將會慢慢換成由新政府的三個政黨人馬取代,但在從事外交工作時,經驗和人脈都相當重要,因此新政府未來能夠在國際舞台上展現的影響力恐將下降。

若再考慮到涉外事務決策者增加可能拖慢決策速度,未來德國的外交政策、涉外行動將會更小心翼翼,至少短期如此。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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