「亞太再平衡」戰略將滿10年,延續川普「印太戰略」的拜登會如何重返亞洲?

「亞太再平衡」戰略將滿10年,延續川普「印太戰略」的拜登會如何重返亞洲?
10月26日,美國總統拜登線上出席東協峰會。Photo Credit:AP / 達志影像

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學者認為,拜登政府的「重返亞洲」並沒有一個積極的區域經濟戰略作為支柱,因此所謂回歸印太都是「空洞」的。今年,包括英國、中國、台灣陸續申請加入CPTPP,至今拜登政府仍無意重新加入。

美國總統喬・拜登星期二(10月26日)通過視訊參加了東協-美國峰會,這是拜登政府推進美國「印太戰略」的最新努力。再過幾天,就是美國推出「亞太再平衡」戰略10週年的日子,雖然拜登政府還沒有明確宣布本屆行政當局的 「印太」戰略,但是,有分析人士指出,拜登政府最近推出的幾個重大措施顯示,歐巴馬政府時期提出的「亞太再平衡」戰略在拜登政府時期終於得到執行。

拜登政府提升與東南亞國家的關係

拜登星期二參加了東協-美國峰會,這是美國總統在時隔4年之後首次參加這個峰會。美國總統上次參加東協-美國峰會還是在2017年,當時的總統川普出席了在馬尼拉舉行的峰會,此後他一直缺席。

根據白宮的聲明,拜登在峰會期間宣布計劃撥款多達1.02億美元(約新台幣28億元),以擴大美國與東協的戰略夥伴關係。這筆撥款將用於東協疫情後的恢復、幫助東協應對氣候變化、促進東協的經濟成長和人才發展等項目。此外,拜登總統還強調了美國與東協之間戰略夥伴關係的重要性,強調擴大美國與東協在衛生、氣候、能源、交通和促進性別平等和公平等方面的高層合作的新努力。

白宮說,拜登還承諾向東協成員國提供4000萬劑COVID-19疫苗,並提供超過2億美元的緊急衛生和人道主義援助用於抗擊COVID-19。向東南亞國家提供COVID-19疫苗也是包括美國、日本、澳洲和印度在內的四方安全對話(QUAD)三月份作出的承諾。

美國-東協峰會後,拜登還將通過視訊參加星期三舉行的東亞峰會。東亞峰會將匯聚東協和包括中國在內的印太地區的其他國家。中國總理李克強將通過視訊出席本次峰會。

路透社星期一援引美國官員的話說 :「總統參加這些峰會表明了我們對於該地區、自由開放的印太地區的承諾以及支持我們合作夥伴的安全與繁榮的承諾。」

澳洲雪梨大學美國研究中心主任阿什利・湯森德(Ashley Townshend)10月20日在該中心與美國亞洲協會共同主辦的有關拜登政府的印太戰略時說,拜登政府令人感覺美國已經整體回歸。

他說:「這屆政府使美國重新回到了應對疫情和經濟復甦的最前沿。它也開始再次支持人權問題、氣候變化、參與多邊架構等等。所以這是一種美國整體回歸原狀的感覺。」

路透社的報導援引分析人士的話說,拜登與東協10國領導人的會晤顯示,拜登政府希望與美國的盟友和夥伴一起,共同「頂回」 中國。不過,美國官員沒有特別提及拜登出席峰會與應對中國的關係。白宮的聲明中也沒有提及中國。

雖然東協被視為美國抗衡中國的關鍵,但是拜登政府卻被批評並沒有足夠重視與這個有10個成員國的東南亞國家集團的關係。分析人士說,相對於拜登政府上任後立即對亞太大國日本、韓國和澳洲展示的重視,拜登政府與東協的關係有些滯後,直到最近才有所改進。

6月,美國常務副國務卿溫迪・謝爾曼訪問印尼、柬埔寨、泰國;7月,國防部長勞埃德・奧斯汀訪問新加坡、越南和菲律賓;8月初,國務卿安東尼・布林肯連續多日參與東協框架下的高層視訊會議;8月下旬,副總統賀錦麗到訪新加坡和越南。

美國企業研究所的亞洲安全問題專家扎克・庫珀(Zack Cooper)在接受美國之音採訪時說,拜登這次與東協國家領導人的視訊會晤很重要,但是拜登總統今年晚些時候應該親自前往東南亞。

他說: 「我認為這真的很重要,很多(東協)領導人還沒有機會認識拜登。我認為這屆政府直接與他們接觸很重要。我認為總統今年秋天晚些時候訪問東南亞也很重要。他去過一次歐洲,他很快還會再去一次。他還沒有去過亞洲。目前,我們在東南亞有些落後,我們必須作出一些彌補。 」

這也是庫珀所說的拜登政府應該將外交資源向亞太傾斜的一部分。他在最近的一篇關於美國「亞太再平衡」戰略的文章中指出,美國總統需要對亞洲投入「時間和精力」,總統應前往亞洲,發表演講,闡述美國的目標以及如何投入資源實現這些目標。

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Photo Credit: Reuters / 達志影像
賀錦麗8月25日出席在越南河內舉行的CDC東南亞區域辦事處(CDC Southeast Asia Regional Office )開幕儀式

從「四方」到「三邊」,美國「亞太再平衡」的真正開始

相對於拜登政府與東南亞國家聯盟的關係,美國與亞太其他盟友和夥伴的關係更是得到了加強。為展示「美國回來了」的決心,拜登內閣官員在上任之初就頻繁與亞太地區和印度洋地區的盟友和夥伴展開接觸,特別是日本和韓國。今年4月和5月,拜登還在白宮先後會晤了日本首相菅義偉和韓國總統文在寅。

9月24日,拜登在白宮會晤了來自日本、印度和澳洲的領導人,這是拜登出任美國總統後首次舉行面對面的「四方安全對話」(QUAD)峰會。在此之前,四方領導人已經舉行過視訊會晤。

在此之前,9月16日,美國、英國和澳洲還宣布達成澳英美三方安全合作協議(AUKUS)。不少分析人士指出,這是美國「亞太再平衡」戰略的遲到的兌現,標誌著美國的全球戰略真正向印太傾斜的開始。

根據這項協議,三方將開展防務和高科技領域的密切合作。這個協議中最引人注目的是美英兩國將向澳洲提供核潛艇技術,並幫助其建立一支核動力潛艇艦隊。 1958年,美國與英國簽訂協議分享過核潛艇技術之外,從未向其他任何盟友輸出過這一敏感技術。

最新的報導說,紐西蘭已經向澳洲、英國和美國敞開了加入AUKUS的大門,以促進網路技術。不過,紐西蘭方面也表示,不會參與核動力潛艇開發。不久前,英國國防參謀長卡特稱,AUKUS未來也可能包含日本、加拿大和紐西蘭等。

這些都被認為是拜登政府在亞太棋盤上的重大舉措。澳洲雪梨大學美國研究中心主任湯森德認為,拜登政府印太戰略的一個重要成就還在於拜登政府還將與中國的競爭國際化,拜登政府成功地將歐洲帶到了印太地區。

歐盟9月16日公佈了一項旨在促進歐盟與印太地區的經濟、政治和防務關係的新戰略。北約成員國不僅派遣艦機響應美國的號召來印太地區開展「自由航行」,還頻繁參加由美國主導的地區性大規模聯合軍演。

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Photo Credit:AP / 達志影像
10月26日,美國總統拜登線上出席東協峰會。

「亞太再平衡」十年,和美國戰略重點向印太轉移的延續性

10年前,2011年11月17日,時任美國總統的巴拉克・歐巴馬在澳洲國會發表演講,闡述他對美國在亞洲角色的看法。他說:「我們在該地區的持久利益要求我們在該地區持久存在。美國是一個太平洋大國,我們將在這裡留下來。」 歐巴馬還說:「讓我們明確一點,對21世紀的亞太地區,美利堅合眾國將全力以赴。」 這次演講標誌著歐巴馬政府「亞太再平衡」戰略正式推出。

根據歐巴馬的闡述,美國的全球戰略重心從歐洲和中東轉向亞太地區。根據歐巴馬,美國的「亞太再平衡」戰略包括: 第一,美國在亞太地區維持強大和現代化的軍事存在;第二,美國強化與地區盟友和夥伴的關係,與地區組織加強接觸 ; 第三,繼續與中國發展合作性的關係,歡迎中國的和平崛起和繁榮;第四,通過區域貿易協定擴展經濟夥伴關係。第五,與區域新興國家建立夥伴關係。

該戰略所列出的方針大多數是針對美國與亞太盟國以及東南亞國家關係而製定的,但是,中國認為,歐巴馬政府的「亞太再平衡」戰略就是為了遏制中國的發展,制約中國在亞太地區事務參與的影響力。

2017年1月,唐納・川普就任總統。川普在上任三天後簽署行政命令,退出《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP),令歐巴馬的亞太再平衡戰略遭受重創。不過,川普政府當年推出了「自由開放的印太戰略」。當時, 有分析人士指出這是「新瓶裝舊酒」而已,他們認為歐巴馬政府和川普政府的兩個戰略有很強的連續性。 QUAD正是在川普總統任內得到了提升和強化。

自從2017年川普政府推出「自由開放印太戰略」後,美國決策圈便以「印太」一次取代了過去常用的「亞太」一詞。 2018年,美軍的美國太平洋司令部正式更名為印太司令部。

2021年1月,民主黨總統拜登就職後,特別是他的團隊裡擠滿了亞洲專家以及歐巴馬時代的外交幕僚時,有關「亞太再平衡」戰略將捲土重來的說法一直不斷,但拜登政府繼續沿用「印太」的說法。

今年3月,拜登總統與日印澳其他QUAD領導人一道在《華盛頓郵報》發表文章,宣布「致力於維持一個自由、開放、安全與繁榮的印太地區」。

拜登政府雖然還沒有宣布本屆政府的印太戰略,美國國務卿布林肯(Antony Blinken)9月23日與東協國家外長舉行視訊會議前表示,今年秋天,美國將發布新的全面印太戰略。這個印太戰略將「建立在我們對一個自由、開放、相互聯繫、具有韌性和安全的地區的共同願景之上」。

美國國安會印太事務協調員坎貝爾(Kurt Campbell)曾提出美國必須重新深入介入印太地區。坎貝爾也是歐巴馬時代「亞太再平衡」戰略的主要推手之一。

坎貝爾在拜登政府上台前夕在《外交事務》雜誌發表題為《美國如何鞏固亞洲秩序》文章說, 印太地區需要力量平衡;需要一個區域國家承認的合法秩序;需要一個由盟國和夥伴國組成的聯盟去應對中國對力量平衡和合法性發起的挑戰。他認為,這一策略可以確保印太地區的未來是力量平衡,並能在21世紀繼續保持開放,而不是一國獨霸的和重走19世紀劃分勢力範圍的老路。

根據坎貝爾的說法,在建立力量平衡方面,華盛頓應該保持在印太地區的前沿部署的態勢,同時加強與亞太(或印太)地區國家尤其是盟國和夥伴國之間的協調行動,尤其是在發展這些國家非對稱性軍事能力以遏制中國潛在的強勢舉動。

關於合法性,坎貝爾說,美國必須結束破壞盟友體系的活動,參加地區峰會,展開經濟接觸,進行跨國合作。

坎貝爾特別提到了鍛造廣泛聯盟的必要性。他說,美國不應去創建一個事無鉅細都加以關注的大聯盟,而應尋求創建一個針對個別問題而定製或特別設立的機構,例如英國提出的民主十國(七國集團成員國加上澳洲、印度和韓國)。其它形式的聯盟包括把重點放在軍事威懾上的QUAD四方安全對話以及印日合作投資基礎設施建設等。

拜登政府目前在印太地區的做法與坎貝爾在這篇文章中闡述的戰略有很多相同之處。

美國企業研究所的亞洲安全問題專家庫珀認為,經過三屆政府,美國戰略重心對亞太地區轉移已經無容置疑,唯一的挑戰是美國如何有效實施這樣的戰略。

他說:「每當我與美國官員或是議員交談時,他們最想談論的就是亞洲。所以美國的注意力一定會轉向亞洲。現在美國面臨的挑戰實際上是如何讓這種轉移更有效。不僅僅是談談而已,而是在軍事態勢、經濟參與和外交外展方面真正所做的事情。我認為這屆政府很有可能這樣做。」

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Photo Credit: White House wikimedia commons public domain
圖為印尼總統佐科威2015年訪美時,在華府與時任美國副總統拜登會談。

拜登的印太戰略仍然缺乏經濟支柱

庫珀認為,拜登政府目前所做的一切都很重要,但是拜登政府印太戰略的最大問題是經濟支柱的缺乏。

他說:「亞太再平衡得到了執行。我認為AUKUS很重要,QUAD的四方領導人面對面的會晤也很重要,但是最大的確實是亞太地區需要一個經濟戰略,但是,這一點還沒有顯現。」

庫珀認為,沒有一個積極的區域經濟戰略,美國所說的回歸印太都是「空洞」的。不與印太地區進行經濟接觸就意味著美國未來在設定勞工、環境和其他21世紀貿易的準則方面都會變得沒有影響力。

在川普政府退出《跨太平洋夥伴關係協定》(TPP)後,在日本的領導下, TPP的最初幾個成員國成立了《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定 》(CPTPP)。 2021年1月,英國正式申請加入CPTPP, 成為第一個申請加入的非創始成員。 2021年9月16日,中國申請加入。近日,台灣政府也申請加入《跨太平洋夥伴全面進步協定》(CPTPP)。

庫珀認為美國申請加入CPTPP 目前有相當的難度,因為推進貿易自由化的理念目前在美國政界並不流行。

他說:「現在你看到華盛頓的政界人士,無論是共和黨還是民主黨對貿易越來越持懷疑態度,儘管許多美國人認為貿易對他們有利。我必須提醒你的是,人們對貿易的看法與政界人士支持達成實際貿易協議的意願之間存在脫節。我認為這個問題會很快得到解決。」

澳洲雪梨大學美國研究中心研究員蘇珊娜・帕頓(Susanna Patton) 認為,拜登政府並沒有興趣加入。帕頓最近在亞洲協會和雪梨大學美國中心共同舉辦的有關拜登的印太戰略的研討會上,在被問到拜登政府是否為印太地區推出有效的經濟戰略時,她說:「很可悲,這是一個非常簡短和簡單的故事,就是(拜登)政府對區域貿易安排進行了研究,但是不感興趣。這其中最顯著的就是前身為TPP的CPTPP。」

帕頓說,美國在亞太推進的跨境電子貿易協定最終也不了了之。更重要的是 拜登政府不再說「亞太地區是經濟成長最有活力的地區, 美國必須在那裡,即使是為了自己的利益」這樣的話。

她認為,美國加入CPTPP可能有兩個轉機,一個是中國的正式申請加入,另一個機會是美國舉辦2023年亞太經合組織會議。

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Photo Credit:AP / 達志影像

本文經美國之音授權刊登,原文請見:拜登的「印太戰略」與美國的「亞太再平衡」10年

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責任編輯:杜晉軒
核稿編輯:楊士範


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