城中城災後政策檢討：都更不該只有重建一途，整建型、維護型都更才能解決貧弱者的居住困境

文：詹順貴

每次大火造成嚴重傷亡，消防公安問題一定是第1項被熱烈檢討的因素，但被檢討出來原有未被落實的規定、檢討之後新增的改善措施，執行力總會隨著新聞熱度逐漸遞減，乃至消逝；其次，強調法令不足要盡快修法，言外之意似在推卸執行不力的責任，但不管是發生在工廠或大樓，從類似事件與檢討總是不斷循環上演，即可窺知問題根本不是出在法令不足。

這次高雄城中城大樓的慘重災情，還凸顯一個特別值得重視的現象──貧弱者的居住困境，大樓破舊、擁擠、消防設備嚴重不足、產權複雜、違規隔間租房者眾。

大火隔天（10月15日），內政部即提出將修法強制要求老舊大樓成立管理組織、納管停業場所公安，同時發函要求地方政府立即全面盤點高風險建築物等三項改善方向，新聞風頭上，雙北市長不假思索立刻附和，並表示將展開大規模檢查。

但如此急就章提出對策，真能對症下藥解決類似城中城貧弱者居住困境與消防公安問題嗎？例如貧弱者單求三餐溫飽已自顧不暇，縱有餘力組織管委會，恐怕也無力繳交足夠的管理費以維護大樓消防安全？

在此情況下，地方政府即使全面盤點出高風險建物，接著該做什麼？如何去做？內政部長徐國勇18日受訪時說沒繳管理費可以送法院強制執行，其結果會不會還未解決老舊建物管理不善問題，卻先讓貧弱者的生活困境更雪上加霜？

行政院長蘇貞昌於17日召開會議，檢討建築管理、消防檢查，要求內政部督導地方政府加強公安檢查、環境清理與消防避難演練。果如台灣災防專家王价巨教授15日所預測，最後又流於消防安檢與動員演練，以操翻消防人員為代價，來給社會一個交代。

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公辦都更是可行方案

蔡總統指示應加強公辦都更，蘇院長隨之要求內政部與地方政府應協助居住在雜亂危險大樓的住戶搬遷，無論是租金補貼、社會住宅、包租代管，用政府資源來優先協助這些住戶，讓弱勢民眾有基本的安全與居住尊嚴，這已相對是直指問題核心的發言。

至於國民黨主席朱立倫也跟著喊應趕快針對老舊建築的都更、改建等法規進行修法，但沒看到他具體指出問題與應該修哪些部分，筆者斷言朱立倫恐怕連對於此一事件所凸顯的問題是什麼都不知道，遑論解方。

要知高雄城中城大樓所呈現貧弱者的居住困境（筆者推估類似情境的大樓，數量一定相當多），已不是點狀、線狀的問題，而是由點連結成線再交織成一整個面的困境，無法單向單點處理問題，必須多面向系統性的解決。礙於文章篇幅，以下討論重點會放在都更，其他消防公安、社福僅簡要點出問題。

建物公共安全

消防安檢經常虛應故事部分討論已多，建物使用管理部分，《建築法》第77條第1、2項已訂有所有權人應維護建物合法使用、設備妥善與地方政府應隨時派員檢查的義務；所有權人與使用人違反時，第91條第1項第2款也訂有罰鍰、限期改善、斷水斷電、乃至強制拆除等法律效果，可見真正問題不在於法令不足，而在於執行不落實。

此外，在前階段的申請土地開發許可、建造執照、都市設計審議等審議程序，不時出現對防災規範要求融通放水的案例，筆者親眼所見包括住宅社區、宗教園區開發土地開案，明明只有單一聯外道路，欠缺第2條災防疏散道路，也屢屢透過政商關係想闖關。

又如台北市的大巨蛋，柯文哲的前倨後恭，撤換建設局林洲民局長後，對於攸關公安疏散所需安全梯防火區認定的態度，為配合遠雄申請變更建照，竟罔顧民眾生命安全出現180度轉變。

再如都會區高樓建築競相在設計上奇技淫巧，卻經常以犧牲防災需求為代價。姑不問建築消防法令有無不足，如發照、給許可的審議階段放水在先，之後的消防檢查又如何能改變已種下的潛伏危機？

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社會服務

台灣目前的到家照顧服務，整體來說做得算是不錯，民間彭婉如文教基金會的「社區照顧福利服務互助系統」，甚至可以更全面提供包括家事管理、到府坐月子、居家陪伴照顧、保母及社區托育、非營利幼兒園、老人支持服務等更寬廣的服務方案。但這類資源資訊，貧弱者未必都知道而能加以利用，也許藉由此次全面盤點，也能一併造冊登記需要照顧服務的貧弱者並主動安排。

此外，負責照顧的社工員辛勞沒有獲得肯定，以致招募困難，人數非常不足，如何擴大與民間社福機構合作？如何改善社工員待遇，積極培育更多員額、則是政府亟需改進之處。

都更與社會住宅

有不少人第一時間跳出來說都更無法解決類似城中城大樓產權複雜、租用者眾的貧弱者居住困境，那是因為台灣的「都市更新」長期以來都鎖定容積使用率較低老舊公寓、平房拆除重建，由於利潤高，也以建商擔任實施者出面整合占大多數，因而有都更就是拆除重建政策工具的刻板認知。

其實，依據《都市更新條例》第4條規定，都市更新的處理方式有3種，除了大家認知的「重建型」外，還有以「改建、修建更新單元內建築物或充實其設備，並改進公共設施」為方法的「整建型」，與「加強更新單元內土地使用及建築管理，改進公共設施，以保持其良好狀況」的「維護型」。

從它們的定義，可以看得出來是以透過修建、充實設備或加強管理來改進公共設施為主要目的，消防安全設施必是重中之重，但因「無利可圖」，所以沒有建商會有興趣，這時就有公辦都更介入的必要。