波蘭打法律戰衝撞「歐盟法至上」原則,打開歐洲統合的潘朵拉之盒

波蘭打法律戰衝撞「歐盟法至上」原則,打開歐洲統合的潘朵拉之盒
Photo Credit: Reuters / 達志影像

我們想讓你知道的是

波蘭挑戰「歐盟法至上」原則除了凸顯歐盟體制的缺失,或許更代表著歐盟發展史上「國家主義」和「聯邦主義」的政治角力。

歐盟為何能成為世界上經濟整合程度最高的超國家組織?為什麼非洲聯盟和東南亞國協經過數十年的磨合,仍然無法完成人員、貨物、資金和服務的自由流通,完全釋放區域的經濟潛力?這個問題有許多答案,但如果從法律的角度切入,「歐盟法至上原則」可以說是歐盟能順利運作的根基;但這個法律原則,近期卻受到來自歐盟內部最嚴重的挑戰。

什麼是「歐盟法至上」原則?

設想你現在身處當紅Netflix韓國影集《魷魚遊戲》,遊戲要能順利進行,除了需要有明確的遊戲規則,更要有人負責確保這些規則被遵守,如果玩家對遊戲規則有疑議,也需要有人能夠對遊戲規則作出統一的解釋,不然遊戲規則將會如同虛設。不遵守規則、或是對規則有不一致的詮釋,都會讓遊戲玩不下去、無法進行。

而歐盟這個「遊戲」得以順利運作至今,靠的正是各種歐盟法所建構起來的遊戲規則,行政機構歐盟執委會(European Commission)負責確保,歐盟法有確實在各個會員國中被即時地遵守、執行;歐洲法院則對這些法條有唯一且統一的詮釋,以確保沒有針對遊戲規則的爭議。

但針對歐盟遊戲規則可能的爭議並未就此打住,歐盟畢竟是晚於會員國建立的超國家組織,等於是一個建立在舊遊戲(會員國原本的法律體系)上的「新遊戲」,當新、舊遊戲規則有衝突時,又該聽誰的呢?

有趣的是,歐盟法體系的建構者們其實沒有明確的回答這個問題,翻遍所有的歐盟條約和歐盟法,你其實找不到任何一款條文明確地寫道:「當歐盟法和會員國憲法牴觸時,優先適用歐盟法。」歐盟法優先於會員國國內法的「歐盟法至上」(primacy of EU law)原則,要一直等到1964年歐洲法院在「Costa vs. ENEL」案子的判決中才間接確立。

爾後,歐盟法院才算是獲得新、舊遊戲最終的獨家解釋權,讓歐盟內部的法律體系趨於穩定,不過也因為「歐盟法至上」原則始終沒有明文記載,過去偶爾還是會出現會員國憲法挑戰歐盟法的情況,例如2020年德國憲法法庭質疑歐洲央行執行量化寬鬆政策越權的判決。

波蘭憲法法庭判決:波蘭憲法優於歐盟法

了解「歐盟法至上」原則對於歐盟運作的重要性後,我們才能理解10月7日波蘭憲法法庭裁定,部分歐盟條約與波蘭憲法「牴觸」、因此這些條文將不適用的嚴重性,這個判決等於是公開否決了「歐盟法至上」這個不言而喻的原則。

而且細看波蘭憲法法庭認為抵觸波蘭憲法的歐盟條文——歐盟條約(Treaty on European Union)的第1、2、4.3 和19條——分別是會員國同意創立歐盟、確立歐盟基本核心價值和創建歐洲法院的條文,波蘭判決基本上就等於直接否定歐盟和歐洲法院這兩個機構所制定的所有規則,也難怪歐盟執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)在判決結果出爐隔天就表示,她對波蘭的判決「感到非常憂慮」,並表明會使用一切力量確保歐盟法能夠在波蘭境內實施。

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歐盟執委會主席馮德萊恩|Photo Credit: Reuters / 達志影像

政治問題需政治手段解決

判決結果也衍生出波蘭是不是會因此退出歐盟、以及歐盟怎麼處理這個棘手法律衝突的問題。

針對前者波蘭脫歐(Polexit)的疑慮,筆者觀察目前基本上是不可能。波蘭人民近10年來對歐盟的支持度皆高達七成,與其他會員國相比一直都是在前段班,波蘭總理莫拉維茨基(Mateusz Morawiecki)和實際統治波蘭的執政黨黨主席卡臣斯基(Jarosław Kaczyński),也都在近期表示不會帶領波蘭退出歐盟,在歐盟沒有主動逐出會員國機制的情況下,波蘭會因此脫歐的機率微乎其微。

至於歐盟該怎麼面對波蘭憲法法庭判決的問題,大部份的分析師其實都把它當成一個政治問題、而非法律問題看待,因為其實最初是由波蘭總理莫拉維茨基向波蘭憲法法庭申請釋憲,以回應歐洲法院對於波蘭政府破壞國內司法獨立制度的判決,因此必須用政治的手段來解決。

目前檯面上的討論主要有三種途徑:方案一是繼續凍結原本應該給予波蘭的疫情振興基金,直到波蘭政府讓步,對原判決做出不同的解釋;方案二則是啟動違反程序(infringement procedure),強制波蘭執行歐盟法,否則以日計算不配合的罰金;方案三則是引用歐盟條約第7條,中止波蘭在歐盟的部分權利,同樣是一個施壓的方法。

只不過上述解決辦法都曠日費時,而且方案三需要所有會員國一致決同意,在匈牙利的保護下,歐盟實際上無法處置波蘭。

也有分析師認為只能「以拖待變」,等到2023年波蘭議會大選、執政黨換人之後,這個僵局才有可能解套。親歐的前波蘭總理、也是前歐盟高峰會主席的圖斯克(Donald Tusk),日前才剛回鍋波蘭最大反對黨的黨主席,或許等到他重新當上波蘭總理,問題就會迎刃而解。

影響與啟示

不管波蘭與歐盟的法律爭端、政治衝突最後會怎麼落幕,這個事件都已經打開了潘朵拉的盒子。

近期法國右派總統候選人紛紛依樣畫葫蘆,表示法國憲法應該也要優先於歐盟法,就連前歐盟脫歐首席談判官、照理說應該要是最了解歐盟體制運作的候選人巴尼耶(Michel Barnier),也表示「法國必須從歐洲法院和歐洲人權法院拿回法律主權。」日後會不會有更多歐洲政治人物藉此議題炒作、獲取選民認同值得關注。