藍綠皆有共識的「鄉鎮市長直選改官派」,為何推了30年依然沒下文?

藍綠皆有共識的「鄉鎮市長直選改官派」,為何推了30年依然沒下文?
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我們想讓你知道的是

鄉鎮市長直選,有利於國、民兩黨既有政治利益的維持或爭取重,即使兩黨在總統、立委及縣市長選舉失利後,最終依然保有東山再起之機會。

近月以來,民進黨執政新竹市長林智堅拋出「竹竹合併」為大新竹後,引發台灣社會熱議。隨後民進黨立委鄭運鵬三度提出《地方制度法》部分條文修正草案,在新竹縣市合併炒得火熱之時,再次拋出全台縣市全面升格及廢除鄉鎮市長選舉的主張。

早在2021年3月6日,總統兼民進黨主席蔡英文在參與彰化縣民進黨黨務座談時,與會者提出為避免派系及黑金掌控地方政治等弊端,主張鄉鎮市長應一律改為官派,且農會也應一併改革;如同農田水利會般,不再舉辦選舉。蔡英文最終回應,擬將交由行政院研議溝通,未來將按照程序辦理。

至今,外界仍未知悉民進黨政府對於鄉鎮長官派之政策主張。

鄉鎮市長直選與官派之爭論,南轅北轍、截然對立

台灣目前有368個鄉鎮市區,其中六都直轄市與三個省轄市部分,共設置170個區、區長為官派(直轄市山地原住民區除外);13個縣共有198個鄉鎮市(146個鄉、38個鎮、14個縣轄市),鄉鎮市長則為民選。依照《地方制度法》規定,上述198個鄉鎮市皆是《中華民國憲法》保障地方制度的地方自治團體,依法享有地方自治權利及義務。

確實,現時擁有總人口70%的六都及三個省轄市,其二級行政區區長均改由官派;但屬於縣的二級行政單位之鄉鎮市,只占全台人口30%卻仍進行民選,而有「一國兩制」之現象。

為何六都原鄉鎮市(現調整為170區)的民眾,不須有「落實地方民主」及公民參與之需要呢?而其他13個縣市共約198個鄉鎮市的民眾,卻還要「落實地方民主」而擁有公民參與鄉鎮長之選舉權?

弔詭是,依據現代化理論或民主化理論,民主應出現在高度工業化、商業化、市場化及高知識普及率的現代都市化社會,社會階層分化產生龐大中產階級,成為民主政治發展穩定力量。從這一民主化邏輯推論,應直選區長而非鄉鎮市長才對,然實際政治運作卻產生倒置現象。

有關鄉鎮市長直選及官派爭論,主要圍繞以下觀點:

(一)主張鄉鎮市長民選改為官派論點:其立論點為鄉鎮長改制官派後,不僅可節省公帑治理費用、消弭地方派系及黑金介入選舉;同時,也利於加速推動政策效能及行政效率等優點。

(二)主張鄉鎮長維持直選論點:認為官派勢將弱化草根民主、限縮在野黨地方政治生存空間,反助長轄區內政治對立與衝突;官派鄉鎮長欠缺與地方社會連帶關係、地方認同及歸屬感,不利基層民主及地方特色發展;質疑民進黨政府要推翻地方自治體制。

直選鄉鎮長與官派兩種觀點南轅北轍、截然對立。主張廢除鄉鎮市地方自治者,多半認為直選鄉鎮長會造成選舉買票、綁樁,導致地方派系橫生的黑金政治;反對者廢除直選觀點則認為,依照六都廢除鄉鎮長直選經驗,這勢將加強政府集權,地方民意難以反應至中央層級政府,導致鄉鎮政府更加官僚化,這反而加速台灣城鄉差距與鄉村地區沒落之趨勢。

鄉鎮長選舉充滿賄選及地方派系、黑金政治介入,宜在選舉制度上進一步規範

無庸置疑,鄉鎮長直選過程中往往導致涉貪及賄選嚴重現象。僅2020年鄉鎮長選舉因賄選被判當選無效的案例,就有9例個案。

2020年鄉鎮市區長補選,依投票日先後次序排列,包括:1月18日屏東縣來義鄉長、2月22日新竹縣竹東鎮長、3月21日苗栗縣南庄鄉長、3月28日花蓮縣豐濱鄉長、4月18日花蓮縣壽豐鄉長 、5月16日苗栗縣銅鑼鄉長、7月11日屏東縣崁頂鄉長、8月22日臺中市和平區長及屏東縣恆春鎮長補選。

其中民進黨執政地方,如2018年屏東縣鄉鎮市長選後,已有來義鄉、崁頂鄉、恆春鎮3名鄉鎮長涉弊遭解除職務及重新補選問題。國民黨執政地方如花蓮、苗栗、新竹也是爆發賄選,顯見無論是國民黨或民進黨執政縣市,皆發生鄉鎮長賄選事件。

因此,鄉鎮長直選往往因為涉及地方派系經營及利益分配,且因候選人素質不佳、政治家族及黑金介入,導致選舉過程賄選傳聞不斷及選後貪污舞弊難以禁絕,此顯示若要整頓選舉風氣及提升治理品質,政府必須進一步提出法律規範約束,政黨也要提出高素質候選人,民眾也必須提升公民意識不接受賄選財物。

嘉義市選前之夜 候選人拚場比氣勢
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2016年蔡英文執政的民進黨政府及2008年馬英九執政的國民黨政府,皆屬掌握行政權與立法權之「一致性政府」,完全執政;若要通過相關制度及法規修改落實「國是會議」(1990年)、「國家發展會議」(1996年)及「經濟發展諮詢會議」(2001年)官派鄉鎮長之共識,實際上並無修法通過困難。然而,無論是李登輝、馬英九及蔡英文皆無意修法改編之。但30年來,前述共識其實已被束之高閣,形同虛設聊備一格。

1997年行政院會議通過「省縣自治法修正案」,然卻未送立法院審議通過。歷年以來,行政院也曾經數次提出地方制度法修正案,擬推動鄉鎮市長官派,惟掌握國會的多數聯盟的泛藍立法委員,卻未曾同意鄉鎮市長改為官派過。且台灣基層社會也反對鄉鎮長改為官派,認為這悖離台灣民主發展源自地方選舉及地方自治的起始點。

顯然前述三項改革會議的共識,與台灣民間社會意見及需求有所落差。此種由上而下的共識會議所獲結論,與政黨利益、民間需求及實際政治運作頗有差距。

廢除鄉鎮長直選之議難執行,實源自國、民兩黨政治利益及理性計算

依據民進黨行動綱領第50條,主張廢除鄉鎮長直選,但此理念尚未落實。而相對於修憲具有高度複雜性、政治敏感性及高門檻可行性,廢除鄉鎮市級選舉並不須修憲即可完成之改革。


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