先示範、次潛力、後區塊:淺談離岸風電場址規劃申請

先示範、次潛力、後區塊:淺談離岸風電場址規劃申請
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離岸風電的場址規劃對於社會各領域所產生的影響甚劇,不僅僅是能源議題,更屬環境影響、生態(如白海豚)、漁業、船舶航行、飛航安全等綜合性議題,離岸風電之申請人於規劃場址時即應考量各種開發困難及法律風險,而各相關主管機關依法也會就場址規劃所造成之衝擊提出意見。

文:邱若曄(眾博法律事務所合夥律師)

彰化外海,為我國離岸風電的重要風場,較特別之處在於目前已獲配之風場因航道經過而切分為東、西兩側風場。交通部航港局為維護及提高航行安全與效率,故於今(2021)年4月26日核定發布「彰化風場航道航行指南」(下稱「風場航行指南」),並於同年10月26日正式實施,風場航行指南將交通分為南、北兩股各2浬的交通流,中間則有1浬寬的分隔區,東西兩側各設有2.5浬與1.5浬的緩衝區,緩衝區外即是已獲配之風場。

而依風場航行指南規定,除軍艦、公務船及我國籍漁船外,其他穿越及航行於彰化風場航道之船舶,均應於八小時前向彰化風場航道船舶交通管理中心(下稱彰化VTS)預報,並於抵達報到位置時再向彰化VTS報到獲准後,始得進入航道航行。而漁船則僅能航行於航道的緩衝區,不得駛入南北主航道,因此,風場航行指南施行日,便引起漁民的反彈,許多漁民表示不知有風場航行指南,更對無法駛入主航道捕魚甚感不滿。

事實上,離岸風電的場址規劃對於社會各領域所產生的影響甚劇,不僅僅是能源議題,更屬環境影響、生態(如白海豚)、漁業、船舶航行、飛航安全等綜合性議題,離岸風電之申請人於規劃場址時即應考量各種開發困難及法律風險,而各相關主管機關依法也會就場址規劃所造成之衝擊提出意見。

我國離岸風電之開發策略:先示範、次潛力、後區塊

我國離岸風電的開發策略是採「先示範、次潛力、後區塊」三階段,在第二階段潛力場址,經濟部能源局是發布「離岸風力發電規劃場址申請作業要點」並公告潛力場址位置,業者原則上僅能從潛力場址內選擇規劃,待取得主管機關備查後,再依「離岸風力發電規劃場址容量分配作業要點」申請容量分配,進而與經濟部能源局簽訂行政契約,進行風力發電離岸系統之設置。

至於第三階段區塊開發,則依經濟部能源局於今年7月23日公告「離岸風力發電區塊開發場址規劃申請作業要點」,得由業者於海域敏感區域以外之地區規劃,於取得備查後再依「離岸風力發電區塊開發場址容量分配作業要點」進行容量分配及行政契約簽署。

然第三階段區塊開發與第二階段潛力場址在申請開發的流程上,仍有下列不同之處:

1. 申請業者得否主動選擇規劃場址

潛力場址原則上是由政府已劃定的範圍擇定,而區塊開發則由業者於海域敏感區域以外的場址為擇定規劃,政府不再提出建議場址範圍。因政府於潛力場址開發所劃定的範圍,通常是已經過評估適於風電開發之場址,故業者於區塊開發時變為主動規劃擇定,所需的開發研究成本可能較高。

2. 通過環境影響評估是否為取得備查之要件

申請潛力場址後,必須取得通過或有條件通過之環境影響評估審查結論後,主管機關始會給予備查同意函;然區塊開發之場址規劃要點中,並未將通過環境影響評估列為審查要件,而是在審查通過後將申請人環境影響說明書轉送予行政院環境保護署審查。然是否代表環境影響評估不影響離岸風電場址開發?其實不然,因申請人在申請區塊開發場址容量分配時,仍須取得環境影響評估審查委員會初審通過之審查結論。

3. 相關聯機關之意見表達方式不同

在潛力場址規劃時,申請人提出申請時必須檢附飛航、雷達、軍事管制、禁限建、船舶安全、水產動植物繁殖保育區、漁業權及礦業權等相關主管機關(下稱相關聯機關)意見書,始符合形式審查;然在區塊開發時,是由申請人提出申請案後,主管機關「得」邀集相關聯機關組成審查會,則是否邀集全部相關聯機關?似成為經濟部能源局之權責,此部分之運作仍值觀察。

場址規劃之備查僅屬多階段行政程序之一環,但可能動搖往後的行政程序效力

自上述說明可知,無論潛力場址或區塊開發階段,當申請人取得場址規劃之備查後,仍需依容量分配作業要點再提出申請,始能確定獲選申請案之序位、容量分配結果、申請人完工併聯年度、獲配容量及併接點位等,才能進一步取得離案系統設置同意,與經濟部簽訂行政契約,進行後續設置作業,因此,場址規劃之備查不過是各行政程序之其中一部分而已,最終目的應在使申請人得進行設置作業。

從場址規劃到系統設置同意,所經過的一連串行政流程,可看出性質上屬多階段行政程序,此是指行政機關作成終局決定前,依法將行政程序為階段性分割,通常是大規模開發案件的許可程序中,因需要持續相當時間,方以階段性方式處理申請案件以利審查之進行。常見於都市更新程序上,包括都市更新地區單元劃定階段、都市更新事業概要核准階段、都市更新事業計畫核定階段與權利變換階段等多個行政程序階段。

而多階段行政程序的特色在於,各階段效力息息相關,一旦前階段欠缺效力時,後階段許可即不得核准,即使核准也可能被認定有重大明顯瑕疵而自始無效(行政程序法第111條第7款)。觀察離岸風電開發相關作業要點亦有相同規範,如申請潛力場址並取得備查同意函後,必須確保該備查不失效,始得提出容量分配之申請,縱使獲得容量分配並與經濟部簽署行政契約者,然發現有潛力場址備查同意函失效之情形時,主管機關也將廢止容量分配結果,所簽之行政契約亦歸於無效,此等規定於區塊開發亦設有相同規範。

結論

綜上所述,無論在潛力場址或區塊開發下,場址規劃甚為重要,申請業者如於環境影響評估程序或對相關聯機關有不實之誤導,致影響主管機關誤為備查同意者,仍可能影響將來之容量分配或行政契約之效力,離岸風電開發之申請人不得不慎。而各相關聯機關也應充分與所轄業者(如漁民、航運業者等)充分溝通,表達相關衝擊意見以作為場址規畫之考量,找尋離岸風電開發與各界影響的平衡,進而達到雙贏的結果。

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責任編輯:蕭汎如
核稿編輯:翁世航

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