中寮鐵路爭議(下):落入債務外交陷阱?讓我們從「資源換資金」娓娓道來

中寮鐵路爭議(下):落入債務外交陷阱?讓我們從「資源換資金」娓娓道來
Photo Credit:截圖自: ASEAN Analytics

我們想讓你知道的是

寮國學者Phanthanousone (Pepe) Khennavong曾對寮國所接受的ODA進行績效分析,找出寮國寧可直接向中國借貸,也不願接受已開發國家無償援助的原因。根據Phanthanousone表示,其癥結在於以西方世界為首的經濟援助,在援助的同時,多半帶有某些政治干預,對於寮國這樣一個一黨執政的國家而言,形同干預內政。

編按:本文為系列文章,上篇請見:中寮鐵路爭議(上):積極推動中寮鐵路,對中國和寮國的好處為何?

寮國是否承擔了無法償還的債務?

外媒普遍質疑:中寮鐵路工程費用達70億美元(約新台幣1939億元),超過寮國年度國內生產總值的二分之一, 寮國作為世界上的窮國,該項鐵路造成的負債是寮國難以承受,然而,若是以工程總額70億美元與寮國的年度GDP對比,是某種程度的概念混淆,因為寮國從來就不需要一舉償還這70億美元。

中寮鐵路給寮國帶來高負債的說法,源於只看70億美元總投資金額,但其實中寮鐵路是由中寮雙方按7:3的股比合資建設,寮國需要承擔的只是總投資額中的30%,即為21億美元。中國進出口銀行同意提供這21億美元30年期低息貸款,按30年的還款期限計算,不算利息,寮國每年需要還款金額為0.7億美元;中寮雙方並同意以「資源換資金」的方式償還,寮國主要向中國提供鉀礦。

其次,投資初期,雙方需投入全部工程金額70億美元的30%為啟動資金。以寮國持股30%計算,即為寮國政府需出資7.15億美元,簽約時寮國的規劃是從未來國家預算中支付2.5億美元(在五年建設期內每年支付5000萬美元),並以2.3%的利率向中國進出口銀行借入剩餘的4.65億美元,並享有5年寬限期和20年的還款期,俱以鋁土礦與鉀岩礦作為債務擔保。

因為有5年寬限期,鐵路建成之前,寮國完全沒付任何款項,待鐵路完工後,寮國才開始還款。據寮國能源與礦產部長表示,寮國可將500萬噸礦產資源經由此新建完成的鐵路送到中國,礦物資源可穩定的償還向中國借貸的資金,寮國不會因為中寮鐵路成為債臺高築的負債國。

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「資源換資金」是否掏空寮國?

寮國具有豐富儲量的礦產主要為:銅、金、鋁土、錫、鉀鹽、鉛鋅、鐵、煤等20餘種礦產,其中經過系統性地質勘查的礦區很少,進入工業開發的更少,大約僅3%。寮國執政的人民革命黨自2006年於全國第八次人民代表大會提出以「資源換資金」的建國方針以來,就積極地對全世界各國或出售或出租部分礦山。

這些礦山大多位於相對偏遠的地區,礦山的投資者,必須先自行開闢可抵達礦區的道路,投資者在維持這些道路所付出的人物力並不比開礦少,有時,路修好不久遇上大雨,就又坍了。或是路修好,租期已屆,又必須重新運作,延長礦山的租約,凡此種種,都考驗投資者的財力與管理能力。因此,即使寮國政府很願意以礦產資源換資金,真正源源投入的投資者依然不多。所以在建設中寮鐵路之初,中國同意寮國以礦產資源折抵建設經費,對寮國是求之不得的選項。

寮國落入債務外交陷阱?

事實上,寮國可能窮,但這並不表明他們沒有債務意識或者沒有借貸經驗。反之,寮國對於向比它發達國家的索取援助並避免被約束,相當有經驗。羅金義、秦偉燊曾在《寮國的地緣政治學—扈從還是避險?》一書中,描述了寮國廁身在「左政治、右經濟」的夾縫,如何採取「依賴」、「合作」、「互賴」到「避險」等概念,在外交手法上,平衡與制約各方的用心,尤其是中國。此一外交手法,發揮在中寮鐵路合作模式的談判上,和中國達成良好的融資協議,完全實現短期成本最小化。

中寮鐵路興建的倡議,始於11年前,早於中國「一帶一路」倡議的提出。2010年10月4日,中國與寮國簽署了《關於鐵路合作的諒解備忘錄》和《關於深化落實合作備忘錄的會談紀要》,確定中寮鐵路專案的規劃方向。雙方為了談定合作模式,歷經了5年,先後經歷了PPP/BOT模式、EPC模式、合資模式三種不同模式談判,迄2015年11月雙方才確定以「資源換資金」展開合作。

2010年12月寮國國會宣佈即將合作,卻嘎然擱置1至2年。寮國官員頻頻表示中國3%的貸款利率太高了,甚至在2011年傳出寮國已取消該合作計畫,因為籌措不出資金,而最終,此一需耗費龐大金額人物力資源的建設,在鐵路即將通車的今時,寮國仍並未支出任何資金與費用。

中國對外承包工程  2020年簽約7兆元
Photo Credit: 中央社(中新社提供)
據官方9月9日發布,中國2020年對外承包工程業務,共新簽合約2555.4億美元(約新台幣7.07兆元),主要市場在亞洲、非洲。圖為7月5日,中鐵五局六公司承建的中寮鐵路完成架梁貫通。

關於向中國貸款

寮國是東南最大電力輸出國,但電力大部分都輸出至泰國,國內民眾大多用不起;林業和礦產資源豐富,但沒有合理開發;觀光產業相對發達,遊客大多來自中國;貧富不均,教育資源分配也不均,全國平均生活還過得去的城市只有首都永珍一個。而且政府清廉指數較低,因此,多年來寮國是全世界接受「政府開發援助」最多的國家之一,但這些援助大多不知去向,寮國仍是世界最不發達國家之一。

寮國學者Phanthanousone (Pepe) Khennavong曾對寮國所接受的ODA進行績效分析,找出寮國寧可直接向中國借貸,也不願接受已開發國家無償援助的原因。根據Phanthanousone表示,其癥結在於以西方世界為首的經濟援助,在援助的同時,多半帶有某些政治干預,對於寮國這樣一個一黨執政的國家而言,形同干預內政。而中國提供貸款只討論投資建設,與政治相關者,一律不問。相較於西方的多邊開發銀行所提供附條件的援助計畫,寮國這樣債務信用不良的國家較容易獲得中方的貸款。

關於經營權的讓出

過去20年來,中國為寮國建設的很多電力或交通設施,即使經營權不在寮國政府手上,官方與民間也都樂見其成。因為這些經營管理權對寮國官方而言,是一塊燙手山芋,他們欠缺足夠的專業人才可運用,無法達到專業管理的水準,如果少持有經營權,可以少還債,也是一個辦法。從人民的角度看,他們只要有完善的設施可用,經營權是由外國人或是本國權貴掌握,對他們並無二致。

從中國投資者的角度看,他們並不想永遠持有這些設施,合約簽訂的大多是經手20多年後就交還寮國,其中考量的,除了經過精算,經管20年,大約可取回原始投資成本之外,而經過20年,應可培養出一批寮國國內的專業管理人員接手,可確保設施運作安全無虞,也就確保中國建設的聲譽。

關於工程成本是否過於高昂?


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