中寮鐵路爭議（下）：落入債務外交陷阱？讓我們從「資源換資金」娓娓道來

編按：本文為系列文章，上篇請見：中寮鐵路爭議（上）：積極推動中寮鐵路，對中國和寮國的好處為何？

寮國是否承擔了無法償還的債務？

外媒普遍質疑：中寮鐵路工程費用達70億美元(約新台幣1939億元），超過寮國年度國內生產總值的二分之一， 寮國作為世界上的窮國，該項鐵路造成的負債是寮國難以承受，然而，若是以工程總額70億美元與寮國的年度GDP對比，是某種程度的概念混淆，因為寮國從來就不需要一舉償還這70億美元。

中寮鐵路給寮國帶來高負債的說法，源於只看70億美元總投資金額，但其實中寮鐵路是由中寮雙方按7：3的股比合資建設，寮國需要承擔的只是總投資額中的30%，即為21億美元。中國進出口銀行同意提供這21億美元30年期低息貸款，按30年的還款期限計算，不算利息，寮國每年需要還款金額為0.7億美元；中寮雙方並同意以「資源換資金」的方式償還，寮國主要向中國提供鉀礦。

其次，投資初期，雙方需投入全部工程金額70億美元的30%為啟動資金。以寮國持股30%計算，即為寮國政府需出資7.15億美元，簽約時寮國的規劃是從未來國家預算中支付2.5億美元（在五年建設期內每年支付5000萬美元），並以2.3％的利率向中國進出口銀行借入剩餘的4.65億美元，並享有5年寬限期和20年的還款期，俱以鋁土礦與鉀岩礦作為債務擔保。

因為有5年寬限期，鐵路建成之前，寮國完全沒付任何款項，待鐵路完工後，寮國才開始還款。據寮國能源與礦產部長表示，寮國可將500萬噸礦產資源經由此新建完成的鐵路送到中國，礦物資源可穩定的償還向中國借貸的資金，寮國不會因為中寮鐵路成為債臺高築的負債國。

「資源換資金」是否掏空寮國？

寮國具有豐富儲量的礦產主要為：銅、金、鋁土、錫、鉀鹽、鉛鋅、鐵、煤等20餘種礦產，其中經過系統性地質勘查的礦區很少，進入工業開發的更少，大約僅3%。寮國執政的人民革命黨自2006年於全國第八次人民代表大會提出以「資源換資金」的建國方針以來，就積極地對全世界各國或出售或出租部分礦山。

這些礦山大多位於相對偏遠的地區，礦山的投資者，必須先自行開闢可抵達礦區的道路，投資者在維持這些道路所付出的人物力並不比開礦少，有時，路修好不久遇上大雨，就又坍了。或是路修好，租期已屆，又必須重新運作，延長礦山的租約，凡此種種，都考驗投資者的財力與管理能力。因此，即使寮國政府很願意以礦產資源換資金，真正源源投入的投資者依然不多。所以在建設中寮鐵路之初，中國同意寮國以礦產資源折抵建設經費，對寮國是求之不得的選項。

寮國落入債務外交陷阱？

事實上，寮國可能窮，但這並不表明他們沒有債務意識或者沒有借貸經驗。反之，寮國對於向比它發達國家的索取援助並避免被約束，相當有經驗。羅金義、秦偉燊曾在《寮國的地緣政治學—扈從還是避險？》一書中，描述了寮國廁身在「左政治、右經濟」的夾縫，如何採取「依賴」、「合作」、「互賴」到「避險」等概念，在外交手法上，平衡與制約各方的用心，尤其是中國。此一外交手法，發揮在中寮鐵路合作模式的談判上，和中國達成良好的融資協議，完全實現短期成本最小化。

中寮鐵路興建的倡議，始於11年前，早於中國「一帶一路」倡議的提出。2010年10月4日，中國與寮國簽署了《關於鐵路合作的諒解備忘錄》和《關於深化落實合作備忘錄的會談紀要》，確定中寮鐵路專案的規劃方向。雙方為了談定合作模式，歷經了5年，先後經歷了PPP/BOT模式、EPC模式、合資模式三種不同模式談判，迄2015年11月雙方才確定以「資源換資金」展開合作。

2010年12月寮國國會宣佈即將合作，卻嘎然擱置1至2年。寮國官員頻頻表示中國3%的貸款利率太高了，甚至在2011年傳出寮國已取消該合作計畫，因為籌措不出資金，而最終，此一需耗費龐大金額人物力資源的建設，在鐵路即將通車的今時，寮國仍並未支出任何資金與費用。

Photo Credit: 中央社（中新社提供）

關於向中國貸款

寮國是東南最大電力輸出國，但電力大部分都輸出至泰國，國內民眾大多用不起；林業和礦產資源豐富，但沒有合理開發；觀光產業相對發達，遊客大多來自中國；貧富不均，教育資源分配也不均，全國平均生活還過得去的城市只有首都永珍一個。而且政府清廉指數較低，因此，多年來寮國是全世界接受「政府開發援助」最多的國家之一，但這些援助大多不知去向，寮國仍是世界最不發達國家之一。

寮國學者Phanthanousone (Pepe) Khennavong曾對寮國所接受的ODA進行績效分析，找出寮國寧可直接向中國借貸，也不願接受已開發國家無償援助的原因。根據Phanthanousone表示，其癥結在於以西方世界為首的經濟援助，在援助的同時，多半帶有某些政治干預，對於寮國這樣一個一黨執政的國家而言，形同干預內政。而中國提供貸款只討論投資建設，與政治相關者，一律不問。相較於西方的多邊開發銀行所提供附條件的援助計畫，寮國這樣債務信用不良的國家較容易獲得中方的貸款。

關於經營權的讓出

過去20年來，中國為寮國建設的很多電力或交通設施，即使經營權不在寮國政府手上，官方與民間也都樂見其成。因為這些經營管理權對寮國官方而言，是一塊燙手山芋，他們欠缺足夠的專業人才可運用，無法達到專業管理的水準，如果少持有經營權，可以少還債，也是一個辦法。從人民的角度看，他們只要有完善的設施可用，經營權是由外國人或是本國權貴掌握，對他們並無二致。

從中國投資者的角度看，他們並不想永遠持有這些設施，合約簽訂的大多是經手20多年後就交還寮國，其中考量的，除了經過精算，經管20年，大約可取回原始投資成本之外，而經過20年，應可培養出一批寮國國內的專業管理人員接手，可確保設施運作安全無虞，也就確保中國建設的聲譽。

關於工程成本是否過於高昂？

寮國在過去30年就一直期望建設一條鐵路成為國內外交通的主動脈，所以中寮鐵路的需求是存在的，是否對寮國構成債務陷阱，造價是很關鍵的因素。作為泛亞鐵路網中線的中寮鐵路，在寮國境內全長429公里，中國提出的總費用是70億美元，其中包括76座隧道以及62公里的橋樑等， 因此每公里的造價約為0.163億美元，中國在5年內以「人停機不停」的原則，分日夜4班趕工完成。

同時期，越南計畫與日本合作建設泛亞鐵路的東線，共同建造河內至胡志明市的高速鐵路，全長約1570公里，日本提出的工程總成本金額為560億美元，每公里的造價約為0.356億美元，是中寮鐵路的2.18倍，當時估計在2030年可開通，但日、越之間就資金問題始終未能協調出共識，這個項目至今仍未啟動。中寮鐵路開工後，其他的東協國家基於成本與效率等原因，便開始尋求中國參與其國內的基礎建設，泰國便是其中之一，2017年12月21日，中、泰鐵路第一期工程在泰國柯叻府巴衝縣正式開工。

Photo Credit：Christophe95CC BY SA 4.0

中寮鐵路造成社會與生態問題

中寮鐵路的修建，和很多開發中國家一樣，也產生一些負面的效應，最主要是造成大量人口遷移流動和對環境生態造成影響。

中寮鐵路全線需要永久使用的土地約3000公頃、臨時用地800公頃，受到鐵路建設影響的家庭有4411戶。在2016年12月中寮鐵路全線動工之前，中寮雙方工作人員即與沿線居民展開協調會議；在中寮雙方的分工中，寮方是負責居民徵地補償，老中鐵路公司負責拆遷補償，於2018年與居民就補償金額達成協議後，中方已劃撥約5億元人民幣予寮方做為拆遷補償費。原先預定2020年底前完成所有補償付款程式，但寮國政府堅持所有沿線省份提交提案後，再編製統一的補償政策，不過由於部分省份還未提交補償提案計畫，因而拆遷補償至今未有進度，受影響的村民仍在等待補償中。寮國公共工程和交通運輸部副部長 Rattanamany Khounnivong就曾在2019年表示，為了完成賠償程序，政府將再向中國借款1.5億美元。

至於環境生態的影響，根據《中國科技網》報導，中寮鐵路整體線路長度達936公里，鐵路會穿越中寮邊境的熱帶雨林區，為了鐵路的外部供電，需建設鐵塔共2220座 ，但由於一半以上的線路都要在山地中穿行，對生態環境會造成相當大的影響。目前對此處理的因應方式，是施工單位將鐵塔高度從30至40公尺調高到60至80公尺，並根據山勢決定鐵塔四邊長度、保留動物遷移路線，希望能將對植被的破壞性減到最低。

結語

建設一個通道以突破重山的阻隔、開始新的經濟紀元，是很多寮國人的願景，然礙於國力薄弱，經濟困窘，寮國連已建成的公路都無法維持完工時的水準，也從無餘裕興建新的交通設施。中寮鐵路在談判合作條件之初，寮國就一直表明資金的支付有問題，只能以資源換資金，在延宕五年的談判過程中，寮國最終達成「未支付工程預備款，完工後30年，每年以資源抵付70億美元總工程款1%」的合資條件。

中寮鐵路對於交通設施薄弱的寮國而言，將成為貫穿國境南北的交通大動脈，不僅顯著改善人們的出行條件，也成為寮國吸引外國投資、現代技術和人力資源的重要工具，根據「世界銀行」估計：迄至2030年，中國與東協經濟體之間的貿易，單是從海運轉向經中寮鐵路的貿易額就有150萬噸，其對寮國所產生巨大的經濟社會效益，應該可以超過寮國每年需支付的0.7億美元鐵路工程貸款。

本文仔細檢視中寮雙方的貸款利息、還款方式、工程費用等合資細項後，發現中寮鐵路工程並非全然符合「債務陷阱外交」的案例，而中寮鐵路的建設，卻是更加凸顯了寮國經濟不發達的事實，也可能是寮國突破窮困宿命的契機。期待中寮鐵路通車，不僅帶給寮國過境貨運、貿易額等量的突破，也能在技術、管理等人才與觀念上，帶動質的提升。

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責任編輯：吳象元
核稿編輯：杜晉軒

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