10年來接收360萬敘利亞難民的土耳其,社會與情緒都已經開始疲乏

10年來接收360萬敘利亞難民的土耳其,社會與情緒都已經開始疲乏
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我們想讓你知道的是

聯合國難民署統計資料中的全球敘利亞難民,共有680萬,也就是說,有超過半數敘利亞難民在土耳其境內。在這10年期間,敘利亞等鄰國難民的長期滯留,以及敘利亞內戰的延宕,讓安卡拉當局面臨頗為嚴峻的挑戰。

在土耳其伊斯坦堡的法蒂赫(Fatih)這座舊城商業區,餐廳、糕點店、香料店等商店懸掛著阿拉伯語招牌,店內販賣著敘利亞人習慣的食物、甜點、咖啡、香料等,顧客也幾乎清一色都是說阿拉伯語的敘利亞人。

在現今的土耳其境內,法蒂赫已不是唯一一個被暱稱為「小敘利亞」的地方,在雷伊漢勒(Reyhanlı)這座位於土耳其與敘利亞邊境的城市,及地中海沿岸梅爾辛(Mersin)的城市一角,也呈現濃厚的敘利亞風情。

不過,在土耳其境內這些敘利亞難民群居的城鎮,近年來反敘情緒逐漸高漲,陸續有居民及首長抗議,要求敘利亞人離開。

從2011年3月爆發大規模反政府示威及隨後的內戰至今,敘利亞內戰已經持續超過10年,自2014年以來,土耳其一直是全球收容最高難民數量的國家,在這個人口8400萬的國家中,有約400萬來自鄰國、因戰亂而流離失所者,相當於整個克羅埃西亞人口,其中約360萬為敘利亞籍。

聯合國難民署統計資料中的全球敘利亞難民,共有680萬,也就是說,有超過半數敘利亞難民在土耳其境內。在這10年期間,敘利亞等鄰國難民的長期滯留,以及敘利亞內戰的延宕,讓安卡拉當局面臨頗為嚴峻的挑戰。

敘利亞「難民」

國際法上最常被引用來定義難民的,莫過於1951年的《關於難民地位公約》(Convention Relating to the Status of Refugees,以下簡稱《難民公約》)。根據該公約,「難民」(refugee)主要指稱「畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於其一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外,並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人。」

在實踐上,大多數《難民公約》締約國,會在國內立法或制定施行細則,由官方單位對境內欲尋求庇護者(asylum seeker)的申請進行審查,以認證其是否符合上述《難民公約》中的「難民」定義。理論上,在給予官方認證的難民身份後,通常會依規定給予必要的保護、及融入社會的相關措施,保障其在該國境內的醫療、生活、就業、就學等基本權利。

本文所談論、在土耳其境內的「難民」,並非前一段所述、由各國官方依《難民公約》定義下給予「難民」身份認可者,而是因母國政治社會經濟動盪、內戰或自覺遭受迫害等因素,離開國境赴他國希望能尋求庇護暫居者;嚴格說起來,這些人的狀態比較接近《難民公約》定義下的「尋求庇護者」(asylum seeker)(註1)。

敘利亞內戰爆發,搭上了北非與所謂中東區域數個國家反政府示威的骨牌效應,在包括突尼西亞、埃及、利比亞等國,反政府示威讓長期統治的專制或獨裁政府下台;不少觀察家認為,身為境內少數民族的敘利亞阿薩德(Bashar al-Assad)政權,應該撐不了太久;逃離家園、越過邊境尋求庇護的敘利亞人,與收容他們的鄰國政府,幾乎誰也沒有料到,這場混戰一打就超過了10年。

戰爭爆發至今,除了土耳其以外,多數離境的敘利亞難民分散到黎巴嫩、約旦、伊拉克與埃及等其他鄰國;有趣的是,收留最多敘利亞人的土耳其,是這些國家中,唯一一個不以阿拉伯語為官方語言的國家。

土耳其歷年「難民」政策極簡史

這並非土耳其首次接收大批越境前來躲避母國動盪的難民。(註2)

土耳其在1934年制定專門處理具有土耳其血統、欲尋求庇護者的《定居法》(Law on Settlement);此外,土耳其也是《難民公約》締約國之一,但土耳其加入該公約時,保留了公約中允許的「地域限制」(geographic limitation),即只會對來自歐洲的尋求庇護者給予難民身份,排除其他區域。

在1980年代以前,來到土耳其尋求庇護者,包括德國納粹橫掃歐洲時期、來自歐洲多地的猶太人,及第二次世界大戰時自巴爾幹半島前來避難者;不過在戰爭結束後,這些尋求庇護者大多沒有留在土耳其,他們不是來到現今的以色列(猶太人),就是返回位於歐洲的家園。

1989年,約30萬遭保加利亞驅逐的土耳其裔及信奉伊斯蘭教的波馬克人(Pomaks)來到土耳其尋求庇護,有三分之一在1990年、共產黨統治結束後返回保加利亞,留在土耳其者則獲得了該國公民身份;1990年代,巴爾幹半島的動盪情勢,導致約2萬波士尼亞穆斯林及1.8萬科索沃公民來到土耳其避難,多數都獲得土耳其庇護,其中,約300多人因與土耳其人通婚而獲得公民身份。

1980年代開始,俗稱中東區域的政治動盪,導致從中東國家前來土耳其尋求庇護者的人數大增,土耳其政府逐漸發展出一套針對這些難民所設計的政策;其中包括了因1979年伊朗革命而來的150萬伊朗人、1980年代末期因伊拉克海珊(Saddam Hussein)政權使用化武攻擊、而企圖進入土耳其的6萬伊拉克庫德族人(註3);1990年代初期,海珊政權對境內庫德族人的迫害再度加劇,也讓大量庫德族人企圖向土耳其尋求庇護。

不過,本段所提及的伊朗人及伊拉克庫德族人,多數不是前往歐美等第三國,就是返回原居國,留在土耳其境內長居的是少數。

2003年開始,美國在阿富汗及伊拉克的軍事行動,導致這兩國情勢動盪,不少平民遂前往土耳其尋求庇護,其中也包括因種族及宗教因素,在各自國內受到不平等對待、甚至迫害者;此外,也有一些受其政府迫害的伊朗人來到土耳其尋求庇護;與上世紀80、90年代類似,多數尋求庇護者最後前往位於歐美的第三國定居。

可以看出,在敘利亞難民大量湧入以前,粗略地說,土耳其發展出「兩種」難民政策,一種是遵循《難民公約》、針對來自歐洲的尋求庇護者,這些歐洲尋求庇護者有機會,獲得《難民公約》中的「難民」地位;第二種政策則處理來自歐洲以外地區、特別是西亞的尋求庇護者,他們獲得的多為「暫時保護」(temporary protection);然而,由於政策、文化等多重因素,這些人大多不是返回母國、就是離開土耳其到第三國居住,而沒有長居土耳其。

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土耳其的敘利亞難民政策變遷及考量

敘利亞內戰爆發初期,安卡拉當局對想要入境尋求庇護的敘利亞人,採取相對開放的政策,並斥資在土敘邊界搭建難民營;不過,當時土耳其政府的心態是,這樣的安排只是暫時的。2011年,敘利亞內戰爆發初期,土耳其官員表示,敘利亞人只是「過客」,而非「難民」,意味著只要戰爭結束,這些過客都會返回家園。

出乎土耳其政府與多數人意料之外,敘利亞戰事延宕不休,這迫使土耳其政府逐漸修改對這些難民的政策,例如敘利亞孩童一開始是到特設的臨時學校就學,但自2014年開始,敘利亞學童也可以免費到土耳其公立學校就讀(註4),這樣的政策也有助孩童學習土耳其語及相關社會文化,以便融入土耳其社會。

土耳其中央政府、及一些敘利亞人群聚的地方政府,也與一些國際組織合作,在就業、住房、公共設施等各種食衣住行層面,給予敘利亞難民協助;不少民間團體也自發地加入協助敘利亞難民的行列。在最初幾年,土耳其收容並幫助敘利亞難民的政策,還獲得不少歐洲政府及媒體的讚譽。

然而數年過去,多半沒有合法工作權的敘利亞難民(註5),在土耳其難民營的生活仍面臨諸多限制,或許是因為在土耳其看不到未來、又無法返回持續戰亂的祖國,不少人開始尋找新的可能性;2015年,130萬想要尋求庇護的難民湧入歐洲,其中多數為敘利亞人。

這讓歐盟意識到,作為歐亞大陸橋樑的土耳其,對不少敘利亞難民來說,是進入歐洲的跳板;如此的難民潮,催生了2016年歐盟與土耳其之間的協議。簡單來說,歐洲國家期望土耳其作為前者的「守門員」,擋下想要從土耳其進入歐洲的難民,作為回報,歐盟將給予土耳其一筆不小的金援以協助安置敘利亞難民(註6),逐步降低土耳其公民進入申根區的簽證要求,並在土耳其申請加入歐盟一事上加快腳步。

接受這份協議的土耳其政府,仍必須面對來自國內的反彈聲浪;由於敘利亞難民滯留的時間拉長,居住在難民營外之一般城市的敘利亞難民人數逐漸增加,不少城鎮成為敘利亞人群聚之地,導致這些地方人口組成與城市風貌的大幅變遷;不少土耳其民眾開始對於文化、語言有所差異的敘利亞人,產生諸多不滿

當土耳其總統口頭允諾敘利亞人可以取得土耳其公民身份時,一度引起土耳其民眾的反彈,導致總統後來改口,僅會有條件地給予少部分符合資格的敘利亞人公民身份;讓情形更雪上加霜的是,土耳其的通貨膨脹、高失業率、貨幣貶值等問題,也讓大批敘利亞難民成了一些土耳其民眾眼中、經濟問題的罪魁禍首。

此外,歷年來,進入土耳其境內的敘利亞人,也包括極少部分敘利亞政府軍人馬及伊斯蘭國(ISIL)成員或支持者,有些甚至在土耳其境內發動針對平民的攻擊行動(註7)。這些事件不僅升高土耳其民眾的反敘利亞人情緒,也讓安卡拉當局認定,有恐怖份子混入敘利亞難民中,伺機進入土耳其境內發動攻擊。

長期下來,土耳其境內的「反敘」情節逐漸高漲,不時傳出有攻擊敘利亞人或店家的情事;一些政治人物也藉由這樣的情緒獲得政治資本。在2019年的地方首長選舉中,執政的正義與發展黨(AKP)就丟失了包括安卡拉、伊斯坦堡等幾個主要城市的市長寶座,其中很大一部份原因,就是民眾不滿執政黨對敘利亞難民的政策太過寬鬆。

除了民眾的反彈,長年動盪的鄰國敘利亞,也猶如土耳其周邊的一顆不定時炸彈;敘利亞內戰爆發初期,現為總統、當年為總理的艾爾多安(Recep Tayyip Erdogan)就譴責阿薩德政府,還呼籲對方辭職下台,安卡拉當局也開始軍援反抗軍。

2016年8月,在美國政府的支持下,土耳其進軍敘利亞北部、被伊斯蘭國控制的區域;一般認為,土耳其政府在敘利亞北部的軍事行動有三重目標,一是驅逐伊斯蘭國,二是防止庫德族勢力填補伊斯蘭國離開後的真空,三是建立一個「安全區」,讓部分滯留在土耳其境內的敘利亞人可以到該地定居。

目前看來,這項軍事行動在某種程度上是成功的,自2016年8月以來,土耳其與其敘利亞盟軍一直佔領著約8.8平方公里的敘利亞北部區域;儘管現在土耳其已經終止了在敘利亞北部的直接軍事行動,但為了遏止任何庫德族勢力的擴張,安卡拉當局仍在敘利亞北部駐軍,且時而揚言對該區動武;此外,近日媒體報導指出,土耳其在敘利亞北部、靠近土敘邊界處,打造一座包括住房、學校、醫院、孩童遊樂場及小型購物中心的新城市,旨在安頓敘利亞人,防止他們持續湧入土耳其(註8)。

不論如何,10年過去,大量敘利亞難民長居土耳其的情況,以及土耳其政府面對敘利亞這樣長期動盪的鄰國,可說讓安卡拉當局及土耳其民眾越發不耐煩;近年來的反敘情節、隨之而起的暴力事件、及政府對敘利亞難民的緊縮政策,有很大程度都反應了這樣「長期抗戰」下的疲乏。

基利斯(Kilis):異族共榮的烏托邦?

位於靠近敘利亞邊界的城鎮基利斯(Kilis),就像其他許多土敘邊界城鎮一樣,自敘利亞內戰爆發以來,就不斷湧入來自敘利亞的難民,這些難民潮甚至瞬間讓這座城鎮的人口暴增1倍;然而至今為止,基利斯居民及首長面對大量湧入的敘利亞難民,在反應上卻呈現一個鮮明的例外

早在2016年,基利斯的敘利亞人口(12萬)就超越了土耳其人口(9000),但在這裡,土耳其人與敘利亞人相安無事,也看見給彼此帶來的利益;兩個族群在此和平共存的景象,還讓基利斯獲得諾貝爾和平獎的提名

敘利亞人與土耳其人在基利斯所展現的融合,展現在食衣住行的實際面,敘利亞人在基利斯開設販賣扁麵包(flat bread)的糕點店,當地的土耳其人也會開始在此消費,店內員工有土耳其人也有敘利亞人,雙方還會進行語言的交流;敘利亞人大量湧入,也讓住房需求激增,刺激基利斯的建設;快速增加的商店與建案,為過去相對寧靜悠閒的基利斯,帶來了繁榮的一面。

雙方的交流也逐漸影響彼此的文化,從飲食、衣著、婚喪喜慶習俗、到作息等,拉近彼此間的距離;兩個族群間的通婚,長期下來也促進彼此的交流與理解。

對比土耳其全國多地一片反敘利亞人的聲浪及政府政策轉彎,基利斯居民與首長的表現宛若一股逆流,儘管是少數中的少數,基利斯這個特例還是展現了另一種可能,讓人反思,當面臨難民大量湧入,生活各個層面的機會與空間遭受擠壓時,時否真能發展出兩全其美、兼顧先來與後到者利益的模式。

註釋

  • 註1:此外,目前還有620萬(也有統計資料是670萬)的「國內流離失所者」(internally displaced persons)在敘利亞境內,他們逃離了自己的家園,但仍留在敘利亞境內。
  • 註2:主要參考資料:Meyers 2017
  • 註3:土耳其政府與境內的庫德族人也存在緊張及微妙的關係,因此當大批伊拉克庫德族人在邊界企圖進入土耳其避難時,土耳其政府原先是拒絕讓他們入境的,後迫於國際壓力,土耳其政府才同意讓他們入境。
  • 註4:必須提到的是,此一政策開始實施之際,將孩子送到土耳其公立學校就讀的敘利亞家長還是少數,主要是因為語言等障礙,且當時敘利亞內戰爆發3年,或許不少人仍認為,戰事的終結近在咫尺。
  • 註5:根據2019年初的統計,在土耳其,僅3萬1000左右的敘利亞難民有官方工作許可,這只佔了土境內青壯年敘利亞人口的1.5%;不過,許多沒有合法工作許可的敘利亞難民,仍會在違反規定的情況下於地下經濟體中從事各種工作。
  • 註6:除了敘利亞難民外,土耳其近年來也面臨大量的伊拉克及阿富汗難民湧入。
  • 註7:如2013年5月發生在雷伊漢勒(Reyhanlı)、造成51死、140人受傷的汽車炸彈攻擊;2015年7月發生在蘇魯奇(Suruç)、造成32死、104人受傷的自殺炸彈攻擊。
  • 註8:儘管土耳其政府否認曾將境內的敘利亞難民遣返回其母國,仍有人權組織披露,土耳其政府於2019年,在敘利亞境內仍動盪不安、且違反敘利亞難民意願的情況下,將數百名敘利亞難民遣送回敘利亞。

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:丁肇九