10年來接收360萬敘利亞難民的土耳其,社會與情緒都已經開始疲乏

10年來接收360萬敘利亞難民的土耳其,社會與情緒都已經開始疲乏
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我們想讓你知道的是

聯合國難民署統計資料中的全球敘利亞難民,共有680萬,也就是說,有超過半數敘利亞難民在土耳其境內。在這10年期間,敘利亞等鄰國難民的長期滯留,以及敘利亞內戰的延宕,讓安卡拉當局面臨頗為嚴峻的挑戰。

可以看出,在敘利亞難民大量湧入以前,粗略地說,土耳其發展出「兩種」難民政策,一種是遵循《難民公約》、針對來自歐洲的尋求庇護者,這些歐洲尋求庇護者有機會,獲得《難民公約》中的「難民」地位;第二種政策則處理來自歐洲以外地區、特別是西亞的尋求庇護者,他們獲得的多為「暫時保護」(temporary protection);然而,由於政策、文化等多重因素,這些人大多不是返回母國、就是離開土耳其到第三國居住,而沒有長居土耳其。

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土耳其的敘利亞難民政策變遷及考量

敘利亞內戰爆發初期,安卡拉當局對想要入境尋求庇護的敘利亞人,採取相對開放的政策,並斥資在土敘邊界搭建難民營;不過,當時土耳其政府的心態是,這樣的安排只是暫時的。2011年,敘利亞內戰爆發初期,土耳其官員表示,敘利亞人只是「過客」,而非「難民」,意味著只要戰爭結束,這些過客都會返回家園。

出乎土耳其政府與多數人意料之外,敘利亞戰事延宕不休,這迫使土耳其政府逐漸修改對這些難民的政策,例如敘利亞孩童一開始是到特設的臨時學校就學,但自2014年開始,敘利亞學童也可以免費到土耳其公立學校就讀(註4),這樣的政策也有助孩童學習土耳其語及相關社會文化,以便融入土耳其社會。

土耳其中央政府、及一些敘利亞人群聚的地方政府,也與一些國際組織合作,在就業、住房、公共設施等各種食衣住行層面,給予敘利亞難民協助;不少民間團體也自發地加入協助敘利亞難民的行列。在最初幾年,土耳其收容並幫助敘利亞難民的政策,還獲得不少歐洲政府及媒體的讚譽。

然而數年過去,多半沒有合法工作權的敘利亞難民(註5),在土耳其難民營的生活仍面臨諸多限制,或許是因為在土耳其看不到未來、又無法返回持續戰亂的祖國,不少人開始尋找新的可能性;2015年,130萬想要尋求庇護的難民湧入歐洲,其中多數為敘利亞人。

這讓歐盟意識到,作為歐亞大陸橋樑的土耳其,對不少敘利亞難民來說,是進入歐洲的跳板;如此的難民潮,催生了2016年歐盟與土耳其之間的協議。簡單來說,歐洲國家期望土耳其作為前者的「守門員」,擋下想要從土耳其進入歐洲的難民,作為回報,歐盟將給予土耳其一筆不小的金援以協助安置敘利亞難民(註6),逐步降低土耳其公民進入申根區的簽證要求,並在土耳其申請加入歐盟一事上加快腳步。

接受這份協議的土耳其政府,仍必須面對來自國內的反彈聲浪;由於敘利亞難民滯留的時間拉長,居住在難民營外之一般城市的敘利亞難民人數逐漸增加,不少城鎮成為敘利亞人群聚之地,導致這些地方人口組成與城市風貌的大幅變遷;不少土耳其民眾開始對於文化、語言有所差異的敘利亞人,產生諸多不滿

當土耳其總統口頭允諾敘利亞人可以取得土耳其公民身份時,一度引起土耳其民眾的反彈,導致總統後來改口,僅會有條件地給予少部分符合資格的敘利亞人公民身份;讓情形更雪上加霜的是,土耳其的通貨膨脹、高失業率、貨幣貶值等問題,也讓大批敘利亞難民成了一些土耳其民眾眼中、經濟問題的罪魁禍首。

此外,歷年來,進入土耳其境內的敘利亞人,也包括極少部分敘利亞政府軍人馬及伊斯蘭國(ISIL)成員或支持者,有些甚至在土耳其境內發動針對平民的攻擊行動(註7)。這些事件不僅升高土耳其民眾的反敘利亞人情緒,也讓安卡拉當局認定,有恐怖份子混入敘利亞難民中,伺機進入土耳其境內發動攻擊。

長期下來,土耳其境內的「反敘」情節逐漸高漲,不時傳出有攻擊敘利亞人或店家的情事;一些政治人物也藉由這樣的情緒獲得政治資本。在2019年的地方首長選舉中,執政的正義與發展黨(AKP)就丟失了包括安卡拉、伊斯坦堡等幾個主要城市的市長寶座,其中很大一部份原因,就是民眾不滿執政黨對敘利亞難民的政策太過寬鬆。

除了民眾的反彈,長年動盪的鄰國敘利亞,也猶如土耳其周邊的一顆不定時炸彈;敘利亞內戰爆發初期,現為總統、當年為總理的艾爾多安(Recep Tayyip Erdogan)就譴責阿薩德政府,還呼籲對方辭職下台,安卡拉當局也開始軍援反抗軍。

2016年8月,在美國政府的支持下,土耳其進軍敘利亞北部、被伊斯蘭國控制的區域;一般認為,土耳其政府在敘利亞北部的軍事行動有三重目標,一是驅逐伊斯蘭國,二是防止庫德族勢力填補伊斯蘭國離開後的真空,三是建立一個「安全區」,讓部分滯留在土耳其境內的敘利亞人可以到該地定居。

目前看來,這項軍事行動在某種程度上是成功的,自2016年8月以來,土耳其與其敘利亞盟軍一直佔領著約8.8平方公里的敘利亞北部區域;儘管現在土耳其已經終止了在敘利亞北部的直接軍事行動,但為了遏止任何庫德族勢力的擴張,安卡拉當局仍在敘利亞北部駐軍,且時而揚言對該區動武;此外,近日媒體報導指出,土耳其在敘利亞北部、靠近土敘邊界處,打造一座包括住房、學校、醫院、孩童遊樂場及小型購物中心的新城市,旨在安頓敘利亞人,防止他們持續湧入土耳其(註8)。

不論如何,10年過去,大量敘利亞難民長居土耳其的情況,以及土耳其政府面對敘利亞這樣長期動盪的鄰國,可說讓安卡拉當局及土耳其民眾越發不耐煩;近年來的反敘情節、隨之而起的暴力事件、及政府對敘利亞難民的緊縮政策,有很大程度都反應了這樣「長期抗戰」下的疲乏。

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