台灣縣市合併的政治經濟學視角:「升格就能改善地方財政、帶動經濟發展」是一種迷思

台灣縣市合併的政治經濟學視角:「升格就能改善地方財政、帶動經濟發展」是一種迷思
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我們想讓你知道的是

縣市合併、升格與資源整合,對於地方重大交通建設、地方財政乃至地方經濟成長的改善是否能起到作用,其實一直是個廣泛被質疑的問題。事實上,不論從人口或預算應用的角度,人口特定區間或原本經濟發展越好的地方,可能反而越不適合縣市合併與升格。

文:林邵允

最近這幾天隨著民進黨黨團提案《地方制度法》修法,有關新竹縣市合併、雲嘉兩縣合併乃至彰化縣升格直轄市的議題,都伴隨著修法倡議的提出而引起廣泛的討論。若該法案成功三讀通過,有關人口聚居達125萬人以上的直轄市設置限制將得以鬆綁,屆時上述三項地方政府升格之計畫都將成為可能。

然而,有關縣市合併或升格的議題卻也充滿爭議,時代力量立法委員王琬諭在12月21日便於臉書發文表示,倘若執政黨所拋出的縣市升格議題全數成真的話,苗栗便將成為台灣西海岸唯一的非直轄市,直轄市甚至比非直轄市多,形成財政孤兒,顯然對縣市合併的議題充滿憂心。

不過,支持縣市合併的一方也有自己的理由,陽明交通大學建築所教授龔書章在協會「大新竹當好」成立茶會上便表示,新竹因縣市分家而使政府補助、財政資源分散,造成在地產業難以整合、大展拳腳;也有其他支持新竹縣市合併的論點指出,隨著新竹科學園區的發展,竹縣、竹市已逐漸形塑出屬於自己的共同生活圈,卻因縣市合併的緣故致使重大交通建設遲遲無法順利進行,使得新竹地區平日尖峰時段的交通壅塞問題遲遲無法改善。

綜上所述,觀察此次縣市合併議題兩造的說法,有關縣市合併、升格的討論似乎已逐漸聚焦到財政相關問題的攻防與倡議上。

反對聲音所擔憂的,是大量的縣市合併與升格,將導致沒有升格或無法升格的地方縣市政府,在財政分配上更趨劣勢,使地方在財政與經濟表現上強者越強、弱者越弱;而執政黨與縣市合併的支持者,則認為縣市合併能使地方政府的財政資源集中,將有助於地方建設公共基礎設施,並藉此帶動地方經濟發展。

縣市合併、升格,就一定能改善地方財政與經濟發展嗎?

縣市合併、升格與資源整合,對於地方重大交通建設、地方財政乃至地方經濟成長的改善是否能起到作用,事實上在政治經濟學領域是一個廣泛被質疑的問題。

政治學期刊Local Government Studies於2019便曾發表過一篇研究,針對OECD國家中近期發生過二級地方自治團體合併、重劃的案例進行統計分析,並發現地方政府的合併對政府投資、地方資產維護、政府人員雇用數等衡量政府財政成果的指標都未有顯著影響。澳洲今年也有類似的研究指出,地方政府的合併與否,和政府是否會增公共基礎設施的維護與建設並無明顯相關。

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比起上述研究成果,對縣市合併支持者而言更不利的,是研究指出地方政府的規模越大,對地方經濟成長與個人所得的增加就越不利。

經濟學期刊Growth and Change於2017年發表對113國資料進行統計分析的研究便指出,地方政府的人口與經濟成長的關係事實上乃是一U行曲線。該統計結果顯示,當地方政府人口在50萬以下或300萬以上時,地方政府的經濟成長會分別因治理方便與規模經濟而普遍提升;相對地,人口介於50萬至300萬的治理規模,據統計事實上是地方政府最難帶動經濟成長與發展的人口區間。

換句話說,若單純以人口論,以新竹縣市合併為例,人口45萬的新竹市若與56萬人口的新竹縣合併,據過往的統計結果來看反而更有可能不利於新竹的經濟發展。

原本經濟發展越好的地方,也可能越不適合縣市合併與升格

當然,新竹作為台灣科技產業重鎮,對台灣的重要性與特殊性比起其他城市,的確更有討論合併與升格的理由與空間,單單拿過往人口數與經濟成長的關係就要反對新竹縣市合併,自然是有失公允的。

只是除此之外,多數學界的研究結果,似乎也不利於縣市合併的支持者。

加拿大拉瓦爾大學幾位政治學學者針對加拿大地方政府的研究便指出,地方政府規模(此研究以地方政府支出與全國GDP的比率來衡量)的增加,往往伴隨著該地個人所得的減少,該研究還指出這種現象在工業化程度高、經濟表現本就好的地方更為明顯。

該研究解釋道,工業化程度高的地方由於人民所得、基礎建設本就有一定水準,是故該地對政府投資、補助的依賴程度便相對低。如此,當該地政府要透過財政規模與政府支出的增加,再往上帶動地方經濟發展便會更加困難,人民本就不錯的所得水準也就不會因此提高,反而可能會因為政府支出增加而須繳交更多的稅款,致使個人所得減少。

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這個道理如果套用在新竹縣市合併的案例上,其實也非常值得深思。

新竹作為科技產業重鎮,薪資所得、產業發展在台灣都是前段班的水準。或許,在民眾普遍有財力買車通勤的情況下,諸如新竹輕軌等基礎建設就算在縣市合併後成功得以建設,這些基礎建設對新竹民眾究竟是更方便,還是更花錢?便是縣市合併前政府需要審慎考量、規劃的問題。

畢竟,就過往的經驗顯示,大部分政府在增加財政規模之後,普遍不利於人民所得、福祉的提升。新竹縣市,乃至雲嘉、彰化等爭取合併或升格的地方政府,如何提出全面而有說服力的財政、土地規劃,使民眾相信該地在合併、升格後將成為統計結果上的例外,便是上述地方政府必須思考的問題。

莫忘,地方政府合併、升格後便能加強地方財政並促進經濟發展的說法,實際上並不是理所當然的事情。

參考資料

  • Blesse, Sebastian. & Roesel, Felix. 2019. “Merging county administrations – cross-national evidence of fiscal and political effects.” Local Government Studies 45(5): 611-631.
  • Drew, Joseph., McQuestin, Dana & Dollery, Brian. 2021. “Did amalgamation make local government more fit for the future?Australia Journal of Public Administration 80(4): 1-16.
  • Frick, Susanne A. & Rodriguez-Pose, Andres. 2017. “Big or small cities? On city size and economic growth” Growth and Change 49(3): 4-32.
  • Petry, François., Crête, Jean., Imbeau, Louis M. & Clavet, Michel. 2000. “Explaining the Evolution of Government Size in the Canadian Provinces” Public Finance Review 28(1): 26-47.

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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