「六都PLUS」是可預見的趨勢,2030年的台灣地方自治輪廓要如何勾勒?

「六都PLUS」是可預見的趨勢,2030年的台灣地方自治輪廓要如何勾勒?
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我們想讓你知道的是

至2030年,筆者認為「六都PLUS」將預期可見。所謂「六都PLUS」,意味著在現行六都體制外,將再加上於未來數年經中央核定升格的新新直轄市。具體而言,包括:新竹、彰化、嘉義等,或可能在此PLUS的候選清單之列。

文:羅承宗

「所有的政治都是地方政治」(All politics is local)是一段謳歌地方制度重要性的帥話。儘管中華民國《憲法》本文用了兩個章節規範中央與地方權限與地方制度,但事實上自1950年以降近40餘年間,台灣的地方自治卻是在悖離憲政秩序下,以行政命令作為法規範的荒唐時代。直到1987年解除戒嚴,開啟了1990年代民主浪潮。在地方自治方面,亦然。

回顧來時路:1990年至2020年

1990年6月總統李登輝召開「國事會議」,其中「地方制度與問題」討論重點即包括「地方制度合憲化與法制化問題」。於總結報告裡,多數出席人對當時中央、省、縣(市)、鄉鎮(市)四級制的疊床架屋,中央政府以行政命令剝奪地方自治權等情況表示不滿。

其後為因應97修憲後地方制度變革,並配合政府整體再造規劃,釐清中央與地方權限,規範地方組織體系及其運作關係,因此行政院於1998年12月間擬具《地方制度法》草案,送請立法院審議,並同時廢止《省縣自治法與直轄市自治法》。

《地方制度法》於1999年1月下旬制定公布。該法施行迄今已逾20年,期間歷經12次幅度不一修正,成為形塑我國地方自治制度的根本大法。

《地方自治法》的通過施行,固然是我國地方制度法制化的起點。整體而言,未臻完善之處甚多。例如精省後,我國行政層級實質上雖簡化成中央、直轄市(縣市)與鄉鎮市三級。但中央政府因吸收了原台灣省諸多權財於一身,導致中央權力趨於擴大,而又由於長期欠缺國土整體規劃思維,重北輕南,重都會遠鄉鎮,導致偏差發展程度加劇。

在那個政治頭人認為講政見有用、願意出紙本書闡述理念的時代,為參與2000年總統大選之用,陳水扁總統競選團隊曾於1999年12月底出版《新世紀・新出路:陳水扁國家藍圖》系列叢書。

其中針對地方自治,雖已提出「中央與地方權限劃分,應以尊重自治權…為原則,盡可能將權限移轉給地方,擴增自治事項…中央與地方關係為對等、協助關係」等充滿理想性的主張,甚至連監督地方財務狀況的「住民訴訟制度」都有論及。

遺憾的是,在陳水扁總統8年執政「朝小野大」的政治現實結構侷限下,缺乏國會奧援,這些高遠漂亮的地方自治理想,終究難以化為實際。至於其後進入馬英九總統8年執政時期,關於地方自治最「立竿見影」政績,無疑就是2013年底促成6個直轄市(六都)體制誕生。

新北、桃園、台中、台南、高雄等縣市接連單獨或合併升格,固然為地方取得不少升格優勢;但六都體制驅使近七成台灣人民擠在三成土地上,各種副作用陸續浮現。到了2021年當下,仍難收拾。

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2030年的台灣地方自治輪廓

2021年10月10日,蔡英文總統在總統府廣場發表演說。關於地方自治,蔡總統提到「…我們有必要因應國家發展的需要,針對政府體制和組織、地方制度、國土規劃和區域發展等重要的治理議題,做出必要的檢討和調整,讓國家治理達到最有效率、最能反映民意的狀態…」等語。

就法而論,具體迫切的還是《地方制度法》、《財政收支劃分法》改正,以及行政區劃法的立法等老問題。就政治而言,晚近幾個月則為新竹、彰化、嘉義…等是否升格?抑或基隆與臺北、新北市間如何妥善重整區劃等話題。

相關議論雖因2021年12月18日舉行重啟核四、反萊豬…等四案全國性公投而暫趨沉寂,但隨著2022年底地方大選日漸逼近,於本次公投過後,將可望再度掀起新一波的熱烈討論。

2030年的台灣地方自治輪廓要如何勾勒?筆者認為,大致可就以下兩點進行觀察:

一、有關「遷都」乃至「首都機能分散」

台灣人口急遽朝台灣頭傾斜,北北基加上桃園,設籍人口已逾900萬人。對此顯而易見的偏差發展,最有效且理智的手段,當是首都政治機能與經濟機能的分離。詳言之,將政治中心抽離台北都會圈,台北都會區作為經濟核心的優勢地位仍難以撼動,而將政治中心移往中部抑或南部適當處所,將可有效和緩人口繼續朝北部一極化集中趨勢。

退一步而言,即使一時無法完全移轉首都機能,至少也要有意識地將部分中央機關部會移至他處。尤其在數位通訊時代高度發達的今天,異地辦公已是新常態,更是首都機能分散的新助力。

只是此一理想,在2024年之前筆者推測恐怕難有太過於突破性的實質進展。倘若2024年當選的新總統有此宏大願景,且將此列為當選後的積極施政要項,而立法院也能給予充分支持時,則至2030年,首都機能分散乃至於遷都所帶來區域衡平發展的良性效果,預料將可陸續展現。

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二、有關六都體制的未來演化

如前所述,六都體制乃馬英九總統8年執政時期在地方自治方面最立竿見影政績。這個「地方主動提出、中央審核」、「由下而上式」的升格模式,具有實際操作的成功經驗,既簡單好用,又可避免來自於立法院的過問。短期之內,恐難有其他替代性方案。在此前提下,對於目前渴望單獨或合併升格的縣(市)來說,大抵將循此模式爭取升格。

詳言之,依據《地方制度法》第7條之1規定,不管是要單獨升格還是合併升格,縣(市)政府的改制計畫要經過縣(市)議會同意後,才能由內政部報請行政院核定之。站在行政院核定與否的政治判斷上,倘若改制計畫業已在地方府會共同同意的基礎上而向中央呈報時,在選票考量下,為求不得罪地方民意,行政院屆時恐難有說「NO」的勇氣。

以上推測如若不謬,則至2030年,筆者認為「六都PLUS」將預期可見。所謂「六都PLUS」,意味著在現行六都體制外,將再加上於未來數年經中央核定升格的新新直轄市。具體而言,包括:新竹、彰化、嘉義等,或可能在此PLUS的候選清單之列。

不過也要一併注意的是,前一波的六都體制消滅了台灣近三分之一的鄉(鎮、市)。當「六都PLUS」過後,鄉(鎮、市)將更加速走向凋零的道路。另外,那些依舊無法搭上升格這班升格列車的縣(市)又該如何公平合理對待?依舊仍是一道無解的難題。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

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責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航


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