文：羅承宗

「所有的政治都是地方政治」（All politics is local）是一段謳歌地方制度重要性的帥話。儘管中華民國《憲法》本文用了兩個章節規範中央與地方權限與地方制度，但事實上自1950年以降近40餘年間，台灣的地方自治卻是在悖離憲政秩序下，以行政命令作為法規範的荒唐時代。直到1987年解除戒嚴，開啟了1990年代民主浪潮。在地方自治方面，亦然。

回顧來時路：1990年至2020年

1990年6月總統李登輝召開「國事會議」，其中「地方制度與問題」討論重點即包括「地方制度合憲化與法制化問題」。於總結報告裡，多數出席人對當時中央、省、縣（市）、鄉鎮（市）四級制的疊床架屋，中央政府以行政命令剝奪地方自治權等情況表示不滿。

其後為因應97修憲後地方制度變革，並配合政府整體再造規劃，釐清中央與地方權限，規範地方組織體系及其運作關係，因此行政院於1998年12月間擬具《地方制度法》草案，送請立法院審議，並同時廢止《省縣自治法與直轄市自治法》。

《地方制度法》於1999年1月下旬制定公布。該法施行迄今已逾20年，期間歷經12次幅度不一修正，成為形塑我國地方自治制度的根本大法。

《地方自治法》的通過施行，固然是我國地方制度法制化的起點。整體而言，未臻完善之處甚多。例如精省後，我國行政層級實質上雖簡化成中央、直轄市（縣市）與鄉鎮市三級。但中央政府因吸收了原台灣省諸多權財於一身，導致中央權力趨於擴大，而又由於長期欠缺國土整體規劃思維，重北輕南，重都會遠鄉鎮，導致偏差發展程度加劇。

在那個政治頭人認為講政見有用、願意出紙本書闡述理念的時代，為參與2000年總統大選之用，陳水扁總統競選團隊曾於1999年12月底出版《新世紀・新出路：陳水扁國家藍圖》系列叢書。

其中針對地方自治，雖已提出「中央與地方權限劃分，應以尊重自治權…為原則，盡可能將權限移轉給地方，擴增自治事項…中央與地方關係為對等、協助關係」等充滿理想性的主張，甚至連監督地方財務狀況的「住民訴訟制度」都有論及。

遺憾的是，在陳水扁總統8年執政「朝小野大」的政治現實結構侷限下，缺乏國會奧援，這些高遠漂亮的地方自治理想，終究難以化為實際。至於其後進入馬英九總統8年執政時期，關於地方自治最「立竿見影」政績，無疑就是2013年底促成6個直轄市（六都）體制誕生。

新北、桃園、台中、台南、高雄等縣市接連單獨或合併升格，固然為地方取得不少升格優勢；但六都體制驅使近七成台灣人民擠在三成土地上，各種副作用陸續浮現。到了2021年當下，仍難收拾。

Photo Credit: iStock

2030年的台灣地方自治輪廓

2021年10月10日，蔡英文總統在總統府廣場發表演說。關於地方自治，蔡總統提到「…我們有必要因應國家發展的需要，針對政府體制和組織、地方制度、國土規劃和區域發展等重要的治理議題，做出必要的檢討和調整，讓國家治理達到最有效率、最能反映民意的狀態…」等語。

就法而論，具體迫切的還是《地方制度法》、《財政收支劃分法》改正，以及行政區劃法的立法等老問題。就政治而言，晚近幾個月則為新竹、彰化、嘉義…等是否升格？抑或基隆與臺北、新北市間如何妥善重整區劃等話題。

相關議論雖因2021年12月18日舉行重啟核四、反萊豬…等四案全國性公投而暫趨沉寂，但隨著2022年底地方大選日漸逼近，於本次公投過後，將可望再度掀起新一波的熱烈討論。

2030年的台灣地方自治輪廓要如何勾勒？筆者認為，大致可就以下兩點進行觀察：

一、有關「遷都」乃至「首都機能分散」

台灣人口急遽朝台灣頭傾斜，北北基加上桃園，設籍人口已逾900萬人。對此顯而易見的偏差發展，最有效且理智的手段，當是首都政治機能與經濟機能的分離。詳言之，將政治中心抽離台北都會圈，台北都會區作為經濟核心的優勢地位仍難以撼動，而將政治中心移往中部抑或南部適當處所，將可有效和緩人口繼續朝北部一極化集中趨勢。

退一步而言，即使一時無法完全移轉首都機能，至少也要有意識地將部分中央機關部會移至他處。尤其在數位通訊時代高度發達的今天，異地辦公已是新常態，更是首都機能分散的新助力。

只是此一理想，在2024年之前筆者推測恐怕難有太過於突破性的實質進展。倘若2024年當選的新總統有此宏大願景，且將此列為當選後的積極施政要項，而立法院也能給予充分支持時，則至2030年，首都機能分散乃至於遷都所帶來區域衡平發展的良性效果，預料將可陸續展現。

Photo Credit: Fcuk1203 CC BY SA 2.0

二、有關六都體制的未來演化

如前所述，六都體制乃馬英九總統8年執政時期在地方自治方面最立竿見影政績。這個「地方主動提出、中央審核」、「由下而上式」的升格模式，具有實際操作的成功經驗，既簡單好用，又可避免來自於立法院的過問。短期之內，恐難有其他替代性方案。在此前提下，對於目前渴望單獨或合併升格的縣（市）來說，大抵將循此模式爭取升格。

詳言之，依據《地方制度法》第7條之1規定，不管是要單獨升格還是合併升格，縣（市）政府的改制計畫要經過縣（市）議會同意後，才能由內政部報請行政院核定之。站在行政院核定與否的政治判斷上，倘若改制計畫業已在地方府會共同同意的基礎上而向中央呈報時，在選票考量下，為求不得罪地方民意，行政院屆時恐難有說「NO」的勇氣。