《全球戰場》:白宮國安幕僚的四個責任,以及面對南亞與中東戰局的四個新思維

《全球戰場》:白宮國安幕僚的四個責任,以及面對南亞與中東戰局的四個新思維
Herbert Raymond McMaster。Photo Credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

麥馬斯特不僅是能征善戰的陸軍中將,更是學識淵博的史學博士。在《全球戰場》中,他再次拾起筆桿子,憑藉其豐沛的作戰經驗,與擔任美國總統最高戰略顧問的見聞,分析美國在外交戰略上的錯誤,以及美國該如何調整心態與思維,制訂有系統、務實可行、有助於世界和平與繁榮的外交戰略。

文:赫伯特.麥馬斯特(Herbert Raymond McMaster)

國安幕僚的四個責任

對有幸進入白宮服務的人來說,走進白宮西廂房是個令人感到謙卑的經驗。但進入那間麥喬治.邦迪52年前使用過的國家安全顧問辦公室,令我尤其心生敬畏。我在20年前寫過一本書,而邦迪正是書中要角之一。我在那本名為《失職:林登.詹森、羅伯.麥納瑪拉、聯合參謀首長,以及導致越戰的謊言》(Dereliction of Duty: Lyndon Johnson, Robert McNamara, the Joint Chiefs of Staff, and the Lies that Led to Vietnam)的書中,解釋越戰怎麼成為一場美國人的戰爭。

我在書中撰寫有關國家安全決策過程時,壓根也沒想到有一天我會成為這個過程的負責人。在我走進那間辦公室、會晤國安幕僚以前,我已根據詹森政府當年的疏失,在心中擬妥加強美國戰略能力的四個解決方案。詹森政府由於這些疏失而做出錯誤決策,擬了一項有根本性瑕疵的戰略,最後導致越戰失利,奪走5萬8000名美軍與100多萬越南人性命,耗費天文數字戰費,讓美國嚐到自南北戰爭以來最慘重的政治創傷。

首先,國安會程序要提出選項,以促進、保護美國人民的利益,克服國家安全挑戰。《失職》那本書大體上談的問題就是逃避責任。詹森總統基本上只是根據他的內政需求——在1964年當選總統,在1965年通過「大社會」(Great Society)法案——來訂定戰時決策。由於將越南主要視為一項實現這些內政目標的阻礙,詹森選擇了一條中間路線,希望這樣做可以讓他躲開艱難的決策。由於主要建構在對美國人民與國會的謊言上,這條路線不能持久。當美國人民發現美國軍事干預東南亞的真正規模與成本時,許多人對這場戰爭失去信心。

現在,我們的工作是針對最迫切的國家安全挑戰提出整體戰略。我們必須向總統提出各種選項,說明它們對美國的利益、對美國人民的風險,它們需要的資源,以及它們對達成國家安全與外交政策目標的展望。隨後,總統可以向內閣官員徵詢,由內閣官員提出行動建議。國安會的工作程序不應該考慮政策決定對兩黨政治的效應。理由是,成功的政策應該有利於全體美國人民。此外,我們提出各種選項,也能為政治顧問們帶來提出評估與建議的足夠機會。

其次,我們要花更多時間了解、釐清問題與挑戰的性質,從美國重大利益的角度進行觀察,擬定大方向與較為特定的目標。麥喬治.邦迪曾說,美國在東南亞的目標應該保持模糊,以便一旦戰爭失利時讓總統保有彈性。欠缺明確目標,再加上以內政為主要考量的作法,使美國當局以華府、而不是以越南情勢實際需求為主,訂定越南戰略。之後採取的行動,包括1964年初對北越的秘密作戰,1965年2月展開的「滾雷」(Rolling Thunder)轟炸行動,或那年夏天派遣大批美軍戰鬥部隊進駐南越,都在未經有意義討論的情況下貿然採行。

為保證不再重蹈越戰錯誤的覆轍,我決定,國安會幕僚要在為總統提出選項以前先召開「框架會議」,對特定國家安全挑戰進行分析,詳述挑戰對美國安全、繁榮與影響力可能產生的效應。古希臘哲人亞里斯多德曾說,只有我們力所能及的事才值得討論。也因此,我們的「框架會議」必須有一項假定,說明美國對這項挑戰已經具備的影響力。內閣重要成員只有在對我們提出的選項討論、修改、與批准過後,才能了解這些選項,才能提出如何整合政府各部門、如何與盟友合作以達成目標的指導原則。

第三,我們必須堅持向總統提出多選項的作法,因為這是跨越政府各部會提供最佳建議之道。在發現詹森總統顯然要的是一項讓他可以在越南問題上避重就輕的戰略之後,邦迪與麥納瑪拉提出「漸進施壓」(graduated pressure)戰略,既能安撫那些主張採取果斷軍事干預的人,又不得罪詹森稱為「心慈手軟、愛好和平的社會」的那些反對干預的人。

但這項戰略暗藏的缺失卻沒有人理會。我們必須為總統提出多重選項,這很重要,因為與內閣官員與國安會幕僚不同的是,總統是民選的,負有為美國外交政策與國家安全戰略定調的重責大任。只向總統提出單一選項,或是把總統愛聽的話告訴總統,或是把內閣達成的一致立場報告給總統,都沒有盡到對總統應盡的責任。

第四,我們不能假定事情一定會朝我們的目標線型發展,必須認清其他各造(包括俄國與中國等專制政權,聖戰恐怖組織等跨國威脅,伊朗或北韓等敵對國家,或網路與太空競技場的對手)對事情未來的發展也有一定影響力。「漸進施壓」戰略有一項基本假定:「除了運用有限而逐步漸進的軍事行動之外,再對為叛軍提供支援的一個國家施加政治與經濟壓力,我們就可以讓那個國家決定大幅減少、或完全撤除它對叛軍的支援。我們的攻擊與壓力的目標,不在於摧毀那個國家提供支援的能力,而在於讓那個國家發現它支援叛軍不合算。」

1964年進行的兩場兵棋推演證明這項假定有誤。這項假定是戰略自戀的典型例子。它完全沒有考慮驅動北越與越南共產黨領導人的意識型態與抱負,還認定南越所以動盪不安,主要原因是來自北越的外力支持。這第二場兵推假想時序已經進入1968年:美國在越南已經進駐50幾萬大軍,但仍然無望取勝,民間反戰聲浪不斷高張。儘管這兩場兵棋推演預測得神準,卻沒有人加以理會。