《全球戰場》:白宮國安幕僚的四個責任,以及面對南亞與中東戰局的四個新思維

《全球戰場》:白宮國安幕僚的四個責任,以及面對南亞與中東戰局的四個新思維
Herbert Raymond McMaster。Photo Credit: AP / 達志影像

我們想讓你知道的是

麥馬斯特不僅是能征善戰的陸軍中將,更是學識淵博的史學博士。在《全球戰場》中,他再次拾起筆桿子,憑藉其豐沛的作戰經驗,與擔任美國總統最高戰略顧問的見聞,分析美國在外交戰略上的錯誤,以及美國該如何調整心態與思維,制訂有系統、務實可行、有助於世界和平與繁榮的外交戰略。

文:赫伯特.麥馬斯特(Herbert Raymond McMaster)

國安幕僚的四個責任

對有幸進入白宮服務的人來說,走進白宮西廂房是個令人感到謙卑的經驗。但進入那間麥喬治.邦迪52年前使用過的國家安全顧問辦公室,令我尤其心生敬畏。我在20年前寫過一本書,而邦迪正是書中要角之一。我在那本名為《失職:林登.詹森、羅伯.麥納瑪拉、聯合參謀首長,以及導致越戰的謊言》(Dereliction of Duty: Lyndon Johnson, Robert McNamara, the Joint Chiefs of Staff, and the Lies that Led to Vietnam)的書中,解釋越戰怎麼成為一場美國人的戰爭。

我在書中撰寫有關國家安全決策過程時,壓根也沒想到有一天我會成為這個過程的負責人。在我走進那間辦公室、會晤國安幕僚以前,我已根據詹森政府當年的疏失,在心中擬妥加強美國戰略能力的四個解決方案。詹森政府由於這些疏失而做出錯誤決策,擬了一項有根本性瑕疵的戰略,最後導致越戰失利,奪走5萬8000名美軍與100多萬越南人性命,耗費天文數字戰費,讓美國嚐到自南北戰爭以來最慘重的政治創傷。

首先,國安會程序要提出選項,以促進、保護美國人民的利益,克服國家安全挑戰。《失職》那本書大體上談的問題就是逃避責任。詹森總統基本上只是根據他的內政需求——在1964年當選總統,在1965年通過「大社會」(Great Society)法案——來訂定戰時決策。由於將越南主要視為一項實現這些內政目標的阻礙,詹森選擇了一條中間路線,希望這樣做可以讓他躲開艱難的決策。由於主要建構在對美國人民與國會的謊言上,這條路線不能持久。當美國人民發現美國軍事干預東南亞的真正規模與成本時,許多人對這場戰爭失去信心。

現在,我們的工作是針對最迫切的國家安全挑戰提出整體戰略。我們必須向總統提出各種選項,說明它們對美國的利益、對美國人民的風險,它們需要的資源,以及它們對達成國家安全與外交政策目標的展望。隨後,總統可以向內閣官員徵詢,由內閣官員提出行動建議。國安會的工作程序不應該考慮政策決定對兩黨政治的效應。理由是,成功的政策應該有利於全體美國人民。此外,我們提出各種選項,也能為政治顧問們帶來提出評估與建議的足夠機會。

其次,我們要花更多時間了解、釐清問題與挑戰的性質,從美國重大利益的角度進行觀察,擬定大方向與較為特定的目標。麥喬治.邦迪曾說,美國在東南亞的目標應該保持模糊,以便一旦戰爭失利時讓總統保有彈性。欠缺明確目標,再加上以內政為主要考量的作法,使美國當局以華府、而不是以越南情勢實際需求為主,訂定越南戰略。之後採取的行動,包括1964年初對北越的秘密作戰,1965年2月展開的「滾雷」(Rolling Thunder)轟炸行動,或那年夏天派遣大批美軍戰鬥部隊進駐南越,都在未經有意義討論的情況下貿然採行。

為保證不再重蹈越戰錯誤的覆轍,我決定,國安會幕僚要在為總統提出選項以前先召開「框架會議」,對特定國家安全挑戰進行分析,詳述挑戰對美國安全、繁榮與影響力可能產生的效應。古希臘哲人亞里斯多德曾說,只有我們力所能及的事才值得討論。也因此,我們的「框架會議」必須有一項假定,說明美國對這項挑戰已經具備的影響力。內閣重要成員只有在對我們提出的選項討論、修改、與批准過後,才能了解這些選項,才能提出如何整合政府各部門、如何與盟友合作以達成目標的指導原則。

第三,我們必須堅持向總統提出多選項的作法,因為這是跨越政府各部會提供最佳建議之道。在發現詹森總統顯然要的是一項讓他可以在越南問題上避重就輕的戰略之後,邦迪與麥納瑪拉提出「漸進施壓」(graduated pressure)戰略,既能安撫那些主張採取果斷軍事干預的人,又不得罪詹森稱為「心慈手軟、愛好和平的社會」的那些反對干預的人。

但這項戰略暗藏的缺失卻沒有人理會。我們必須為總統提出多重選項,這很重要,因為與內閣官員與國安會幕僚不同的是,總統是民選的,負有為美國外交政策與國家安全戰略定調的重責大任。只向總統提出單一選項,或是把總統愛聽的話告訴總統,或是把內閣達成的一致立場報告給總統,都沒有盡到對總統應盡的責任。

第四,我們不能假定事情一定會朝我們的目標線型發展,必須認清其他各造(包括俄國與中國等專制政權,聖戰恐怖組織等跨國威脅,伊朗或北韓等敵對國家,或網路與太空競技場的對手)對事情未來的發展也有一定影響力。「漸進施壓」戰略有一項基本假定:「除了運用有限而逐步漸進的軍事行動之外,再對為叛軍提供支援的一個國家施加政治與經濟壓力,我們就可以讓那個國家決定大幅減少、或完全撤除它對叛軍的支援。我們的攻擊與壓力的目標,不在於摧毀那個國家提供支援的能力,而在於讓那個國家發現它支援叛軍不合算。」

1964年進行的兩場兵棋推演證明這項假定有誤。這項假定是戰略自戀的典型例子。它完全沒有考慮驅動北越與越南共產黨領導人的意識型態與抱負,還認定南越所以動盪不安,主要原因是來自北越的外力支持。這第二場兵推假想時序已經進入1968年:美國在越南已經進駐50幾萬大軍,但仍然無望取勝,民間反戰聲浪不斷高張。儘管這兩場兵棋推演預測得神準,卻沒有人加以理會。

邦迪認為它的預估太苛刻。也因此,為保證總統能獲得最佳評估,我們要為每一項經過批准的戰略加上績效評估。評估會定期、或在事件發生轉折、新風險或新機會出現時交給總統。我們要不斷審視我們的戰略假定,一旦發現假定不正確可以立即進行修整。

我根據我的實務經驗以及對歷史的研究,訂定我履行國家安全顧問新職的作法。在阿富汗與伊拉克服役的經驗告訴我,我們在那兩場戰爭中的戰略前後矛盾,而且有瑕疵,不能滿足美軍專業教育系統對「戰略」下的簡單定義:有智慧地找出、使用、協調資源(或手段)以成功達到一項特定目標。不過戰略不僅止於邏輯與推理而已,因為它還有一種道德成分。我相信刻正進行的這兩場戰爭的戰略已經在道德這方面站不住腳,因為它們不能讓美國人民信服流那麼多血、花那麼多錢可以換來值得的報酬。

就像越戰一樣,九一一反恐戰爭也因戰略自戀而陷於困境,我們誤認為美國憑藉超人一等的軍事科技,不必對敵人的性質,或對這類戰爭的政治與人性複雜因素進行深思。美國領導人所以這麼想,主要因為疏忽了歷史,特別是這場戰爭特有的持續性。我們很容易疏忽持續性,認為今後的戰爭或競爭與過去的大不相同。我因此極力鼓勵幕僚們,根據戰爭的四種基本持續性為南亞與中東的戰爭訂定選項。

面對南亞與中東戰局的四個新思維

首先,戰爭離不開政治。18世紀戰略家克勞塞維茲(Carlvon Clausewitz)說,「絕不能將戰爭視為一種自主行為,必須永遠將它視為一種政策工具。」我們在阿富汗、伊拉克,與之後在敘利亞戰爭的戰略都違反了克勞塞維茲訂定的這項原則。就像越南戰爭沒有單純的軍事解決辦法一樣,今天的阿富汗與中東戰爭也沒有純軍事解決辦法。後越戰美國領導人沒有從失敗中記取教訓,而只是將越南視為一場應該避免的錯誤。

他們沒有想到,如何利用在阿富汗與伊拉克戰爭中取得的軍事勝利擴大政治成果,也是戰爭的一部分。但我們在敘利亞與伊拉克對伊斯蘭國取得的軍事勝利本身,並不是我們打這場戰爭的目標,軍事行動只是一項工具,必須與其他工具協調配合,才能達到我們想達到的政治目標。美國從越南、阿富汗與伊拉克經驗中學到的教訓是:不要相信戰爭或競爭與政治本質無關的概念,特別是認為可以憑藉科技取得迅速而廉價勝利的概念。

其次,戰爭是人的事。將近2500年前,希臘歷史學家修昔底德曾說,人們為了恐懼、榮譽與利益等基本原因而戰爭。直到今天,情況依然如此。在越南,秘密突襲與報復性轟炸沒有讓胡志明與北越領導人停止對越共的支援,這是意料中的事。越南共產黨領導人決心不惜代價取勝;他們不僅向詹森政府,還在第一次印度支那戰爭中向法國人展現了這種決心。

在阿富汗、伊拉克與對付聖戰恐怖分子的戰爭中,只是針對敵人領導人或敵軍進行打擊的戰略,不能解決人與政治動機的問題。想擊敗恐怖主義就必須打破暴力循環、重建希望、改革教育、不讓弱勢族群被聖戰意識形態影響,原因就在這裡。戰略同理心之所以如此重要,原因也在這裡。

第三,戰爭是不確定的。戰爭所以不確定,是因為戰爭離不開政治,戰爭是人的事,也因為它是交互作用的。事件或敵人未來的發展過程或作法,不會照著我們的計畫(例如提前幾年就宣布的撤軍時間表)走。誠如修伊.史處千(Hew Strachan)教授所說,「一種戰爭可以轉變成另一種戰爭。」阿富汗與伊拉克的戰爭型態不斷變化了近20年,但美國的調適很慢。部分原因是美國領導人不了解,事情未來發展的途徑,不僅取決於你準備下一步怎麼做,還要看敵人怎麼反應、以及敵人可能採取的行動而定。

北越並沒有因美國採取「漸進施壓」戰略而自我設限,他們反而利用這個機會、擴大戰端。根據「漸進施壓」概念,美國在考慮軍事行動選項時,考慮的不是運用軍力可能達到的效果,而是有什麼可資運用的現成軍力。在阿富汗與伊拉克,美軍的「輕腳印」作法讓那些不怕死的敵人可以重振旗鼓、發動精打細算的叛軍攻勢。阿富汗與伊拉克戰爭為我們帶來的教訓是,美國不能控制事情未來發展的途徑,戰略不僅必須持久,還得不斷因應調整以掌握先機。

第四,戰爭是意志力的競賽。喬治.馬歇爾將軍曾於1939年在美國歷史協會(American Historical Association)年會中說,「在我們的民主政治中,政府其實是民意的一種喉舌」,外交政策與軍事政策「取決於民眾的意見」,我們的政策與戰略「是好是壞,取決於民眾對有關問題的認知是否充分」。越戰期間,美國人第一次透過電視看到他們打的一場戰爭,他們發現他們不僅被誤導,他們的政府連一項好的、用可以接受的成本達到預期成果的戰略都拿不出來。

在阿富汗與伊拉克戰爭期間,美國政府決心避免又一場越戰,這種心態不僅讓領導人採取「輕腳印」戰略,還讓領導人急著宣布「任務完成」,迫不及待地撤軍。除了戰略瑕疵,這幾場戰事的艱辛與冗長也讓美國人無心戀戰。此外,美國領導人沒有投入足夠心力向美國人民說明這些戰爭的成敗得失,讓美國人了解何以值得為打贏它們而犧牲。

政府高層缺乏在戰時的領導力,導致了民眾的盲目自滿、自戀,讓民眾既不了解他們的敵人,也不了解他們的子弟在這些戰場上的經驗。有關戰爭的報導一味強調傷亡數字或兵力大小,並且將士兵描繪成不能主宰自己命運的犧牲者。就這樣,後九一一「打不完的戰爭」開始與越戰的創傷混為一體,將美國人的作戰意志消磨殆盡。

針對米爾斯海默「自由主義霸權」的反駁

所謂「越戰症候群」(一種認定美國應該避免一切海外軍事干預的信念)讓許多美國人一談到戰爭,就認為戰爭是錯的,是打不贏的。「不要再有越戰」的口號,讓我們無法進行如何記取越戰教訓的討論。美國對越南的干預因1973年簽訂的巴黎和平協定而結束。

但在之後30年間,海外用兵會導致「又一場越戰」的陰魂不散,美國在拉丁美洲、在非洲之角、在巴爾幹、東南亞與中亞的軍事行動都深受影響。在第一次波斯灣戰爭之後,老布希總統說美國已經「一勞永逸地踢開了越戰症候群」。但「又一場越戰」的陰魂不散,它潛入阿富汗與伊拉克,造成一種類似越戰症候群加強版的東西。

有人以簡化法詮釋美國在阿富汗與伊拉克的經驗,這種作法模糊了這些衝突在性質上的差異。有人認為美國追求的是武力宰制,或想用美國的形象重塑世界。這類說法忽略一項事實:美國與其盟國是在有史以來最血腥的恐怖攻擊事件過後才侵入阿富汗的。此外,儘管或許大多數美國人現在認為入侵伊拉克不智,但這些說法沒有考慮到2011年美軍撤出伊拉克造成伊斯蘭國崛起的後果。我們應該了解,簡化詮釋美國在阿富汗與伊拉克的經驗能混淆我們的認知,導致有瑕疵的決策。

許多猛批美國海外軍事干預的人自稱為國際關係現實主義派。但他們從一種意識型態角度觀察美國的海外用兵,根本談不上「現實主義」派。他們反對任何形式的海外軍事干預,不僅主張美國從阿富汗與伊拉克撤軍,還要求美國放棄對其他許多國家的軍事承諾。

「越戰症候群」與美國在1990年代對軍事科技的過度信心,是造成美國在阿富汗與伊拉克慘痛經驗的主因,但許多所謂現實主義派人士沒能看清這一點。他們認為美國在追求「自由主義霸權」(liberal hegemony),要將盡可能多的國家轉變成自由民主國。這派人士代表人之一的約翰.米爾斯海默(JohnMearsheimer)教授說,美國憑藉一種「十字軍心態」意圖「用自己的形象重塑世界」,遂導致一項誤導、成本浩大、自找失敗的外交政策。

現實主義派與越戰期間與越戰過後在學術界崛起的新左派逐漸同流。拜喬治.索羅斯(George Soros)與查爾斯.科赫(Charles Koch)兩位富豪之賜,現實主義派與新左派聲勢大振。索羅斯與科赫除了都主張美國裁軍以外,在政治立場上並無共同點。兩人投資億萬美元建立「昆西國家事務研究所」(Quincy Institute for Responsible Statecraft)這類新智庫,並對大西洋理事會與蘭德(RAND)這類既有智庫的研究計畫進行資助。

根據保羅.米勒(Paul Miller)教授的說法,這些投資就像先建立一個「自由主義霸權稻草人」,再用「歷史上近視、道德上發育不良、策略上相互矛盾」的論點將他擊倒一樣。但儘管如此,這些投資確實發揮了影響力。

由於現實主義派與新左派都相信美國是世界問題的主要來源,認為只要美國撤出海外角逐,我們可以更安全。他們主張克制與離岸平衡(offshore balancing,譯按:這是米爾斯海默著名的觀念,指美國應該善用大西洋與太平洋屏障的優勢,只從海外遠端介入其他大陸上的軍事衝突),換言之就是美國減少對盟國的支援,從海外逐步撤軍。但他們忽視了「其他人」也可以影響事情未來發展的途徑。

根據他們的觀點,美國造成其他人行動;我們在海外駐軍造成敵人;我們從海外撤軍能重建和諧。根據他們的理論,其他國家只是在反映美國的作為,他們對未來沒有自己的目標。也因此,與俄國、中國結怨都是美國的錯。美國不該利用北約組織擴張勢力惹惱俄國,不該在印太地區大舉駐軍惹惱中國。

他們認為,聖戰恐怖主義也是美國惹出來的禍,因為美國人在穆斯林聖地耀武揚威,激起穆斯林對異教徒的反撲。他們認為美國是核子擴散的始作俑者,因為伊朗與北韓這類國家需要核武以抵抗侵略成性的美國。他們說,美國只要與伊朗及北韓修好,就能讓這兩個國家成為負責任的國家,甚至還能說服兩國領導人不再壓榨本國人民。

這些現實主義派與新左派人士相信,美國裁軍不僅能讓世界更安全,還能省下金錢用於內需。但是這本書談到的發生在各國的衝突明白顯示,美國的行為並沒有造成俄國與中國的侵略,並沒有造成聖戰恐怖主義或伊朗與北韓的敵意。美國的退出也不能使這些挑戰稍有緩和。

美國如果能在1950年繼續駐軍朝鮮半島,北韓不敢南侵,就不會爆發韓戰,付出更加慘重得太多的代價;美軍如果能在2011年以後繼續留在伊拉克,就不會讓伊斯蘭國崛起,迫使美國在2014年以後再度出兵,將伊斯蘭國的勢力逐出伊拉克與敘利亞。美國今天駐軍歐洲以嚇阻俄國侵略,所付的代價也比明天為擊退侵略、重建安全而出兵歐洲的代價低得多。現在就在南中國海等地確保航行自由,也遠比日後為重建它們而戰容易得多。

主張美國退出的現實主義派論點,讓許多對民主前途深感懷疑的人趨之若鶩。1990年代,許多人相信全球正邁向自由民主,世界情勢一片大好。他們認為,隨著民主化不斷推進,全球化將導致全球一體。但這種樂觀的世界觀未能持久,代之而來的是畏縮與放棄。在1989年幾個東歐共產黨獨裁政府相繼解體之後,許多人相信這種變革可以在中東、非洲與亞洲複製。

但這種想法沒有考慮到在地因素,特別是沒有考慮到政治、社會、文化、與宗教因素對多數決,對少數權益保障、對法治的衝擊。美國顯然可以影響、但不能決定世界秩序朝自由與開放社會發展。誠如19世紀哲人約翰.彌爾(John Stuart Mill)所說,「維護自由所需的美德,須由人們自己灌溉。」不過,2019與2020年發生在香港、莫斯科、德黑蘭、巴格達、喀土木、加拉卡斯與貝魯特的抗議事件也證明,人民要對他們接受治理的方式擁有發言權。

海外的自由與開放社會有利於安全,因為這種社會是對抗侵略、獨裁政權的天然屏障。如本書前文所述,對民主與法治的支持,是倡導和平、對抗獨裁、封閉系統的最佳手段。美國與其盟國雖不能保證,但應該繼續鼓吹聯合國大會1948年12月10日在巴黎人權宣言中宣示的基本人權。現實主義派認為國際組織沒有在全球各地推動和平、正義與繁榮的能力,他們說得對。

由於獨裁政權極力威逼利誘聯合國這類國際組織,民有、民治、民享的強國成為被壓迫人民最有力的保護者。美國2017年國家安全戰略中指出,我們認為,「支持美國利益與反映我們價值觀的世界,能使美國更安全、更繁榮」,我們雖承認「美國不能將自己的生活方式強加在其他國家身上,美國也不是進步的必然極致」,但必須強調「美國對自由、民主與法治的承諾」。

我希望這本書能幫我們進一步了解國家安全重大挑戰的成因,以及意識形態、心理因素與政治野心對這些挑戰的影響,從而加強美國的戰略能力。不過,想維護我們的競爭優勢,美國不僅需要朝內專注,還得對外專注。舉例說,對抗普亭的最佳戰略,就是加強我們的民主體制與程序,重建我們對民主原則與自由市場經濟的信心。想加強我們的戰略能力,我們需要培養能夠及時思考、能夠了解怎麼做才能徹底實現理想與戰略的領導人。

了解在地現實、認識真正身歷其境的人,這一點至關重要。競爭到頭來離不開有關人類行為的事。儘管對抗中國共產黨的威迫、利誘與掩飾非常重要,一味防禦不僅會讓美國在關鍵性競爭中屈居第二,還會讓中共逮到機會大作文章,說美國想壓制中國。雖說研發、軍事能力與基礎設施的投資非常重要,為確保子孫後代的創新,改善教育或許是當前最重要的行動。

相關書摘 ►《全球戰場》:先後六屆美國政府對伊朗政策都犯了一個通病——欠缺戰略同理心

書籍介紹

本文摘錄自《全球戰場:美國如何擺脫戰略自戀,面對全球七大安全挑戰?》,八旗文化出版

作者:赫伯特.麥馬斯特(Herbert Raymond McMaster)
譯者:譚天

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面對謊話連篇的敵人,美國為何總是中計?

布希、川普過於傲慢輕敵,歐巴馬過於膽怯畏縮。
過與不及,都是因為美國的「戰略自戀」。

為什麼俄羅斯利用假訊息、假帳號干預美國大選的惡行罪證確鑿,但希拉蕊與川普陣營都刻意視而不見?川普甚至聽信普亭的謊言,表示不相信俄國會幹那種事?

為什麼塔利班發動恐怖攻擊、關閉學校、迫害女性、躲躲藏藏與美軍纏鬥,可是在打了20年的阿富汗戰爭之後,美國政府居然相信可以與塔利班合作解決阿富汗問題、居然相信始終在包庇恐怖分子的巴基斯坦政府有可能幡然悔悟、痛改前非?

為什麼三代北韓政府都厲行極權、殘民以逞,陰謀顛覆南韓,甚至圖謀發展核武,威脅東亞與美國安全,但從歐巴馬的「戰略容忍」到川普相信金正恩「寫了幾封非常美麗的信給我」,他們都相信有可能和平解決北韓問題?

二戰後的國際關係理論大師摩根索曾為文批判美國的「戰略自戀」,感嘆美國的外交政策經常一意孤行,認為這種作法只會讓美國野心過大,導致其他國家與美國漸行漸遠。然而,自欺欺人、一廂情願、不切實際的思維,至今仍然糾纏著美國。

  • 愛因斯坦:「反覆做一樣的事,卻指望有不同的成果,這就是瘋狂。」而今天美國的政策正是這樣。
  • 列寧:「資本主義者會將繩子賣給我們,讓我們用來將他們吊死。」美國與許多盟國做得比這更超過:他們還會出錢幫中國共產黨買繩子。

前白宮國家安全顧問麥馬斯特,在本書中深入探討俄羅斯、中國、北韓、伊朗、阿富汗、巴基斯坦等國的歷史與政治脈絡,抽絲剝繭地挖掘證據,以此說明美國外交政策之所以屢屢挫敗,就是因為缺乏客觀認識對手的意圖、手段、與願景的客觀理性,導致美國不是過於樂觀,一廂情願地相信戰略對手與自己分享共同的道德價值與政治利益,願意與美國攜手合作;不然就是過於悲觀,懷疑美國介入國際事務的能力與道德正當性,導致畏首畏尾、缺乏自信。雪上加霜的是,對外政策受到國內選舉政治的主宰,決策官員缺乏決心意志,就算偶有良好的戰略規劃也經常無力貫徹,虎頭蛇尾。

麥馬斯特不僅是能征善戰的陸軍中將,更是學識淵博的史學博士,1997年就以探討越戰為什麼會失敗的《失職》一書享譽美國軍方與政壇。在《全球戰場》中,他再次拾起筆桿子,憑藉其豐沛的作戰經驗,與擔任美國總統最高戰略顧問的見聞,分析美國在外交戰略上的錯誤,以及美國該如何調整心態與思維,制訂有系統、務實可行、有助於世界和平與繁榮的外交戰略。

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Photo Credit: 八旗文化出版

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責任編輯:翁世航
核稿編輯:丁肇九