東協的「緬甸僵局」：不只對成員國的團結造成挑戰，更把東協長期存在的矛盾一一顯露

推翻緬甸民選政府的軍人政變轉眼間，已經過了一年。從和平公民抗命到武裝抵抗，局勢不但沒有穩定或好轉，反而繼續惡化。或許這也是連緬甸國防軍（တပ်မ​တော်，Tatmadaw，塔瑪都）及其將領都沒料到的發展。同一個時候，東南亞國家協會（ASEAN，簡稱東協）雖提出了一系列方案和「五點共識」的公開聲明，在形式上鼓勵與緬甸對峙的各方，可以停止利用暴力，經過談判處理爭議，找出各方可以接受的和平方式解決政治危機。但是這些做法，似乎對緬甸局勢沒有明顯的影響。緬甸在這一年內，情勢不斷惡化，看不出多少好轉的可能。

緬甸兵變以及相關的次效應，當然給緬甸人民造成最直接的衝擊，不過也同時考驗東南亞國家協會在整合上和代表東南亞的能力。東協成員國在兵變發生後兩個月，與塔瑪都首腦敏昂萊（မင်းအောင်လှိုင်，Min Aung Hlaing）進行正式會面，也與反對兵變的政黨和團體所組的民族團結政府（အမျိုးသားညီညွတ်ရေး အစိုးရ，National Unity Government，NUG）非正式接洽，此外也發佈對緬甸的「五點共識」，希望能穩住政局。但由於「五點共識」沒有明確施政方針，不同成員國也仍試圖維護自己在緬甸的商業利益，導致東協的緬甸政策無法奏效。東協處理緬甸危機所遇到的困擾，更是凸顯東協在組織和提供公共財（public good）上的侷限。

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緬甸這一年

從去年2月1日兵變起，緬甸基本上就陷入了癱瘓和暴力。這或許不是敏昂萊和塔瑪都原本預期的後果，不過在他們推翻翁山蘇姬（港譯「昂山素姬」）帶領的民選全國民主聯盟之後，緬甸全國基本上就發生大型公民抗命，而塔瑪都的回應是武裝鎮壓。

反對兵變的民間團體，以及部分向來與緬甸中央政府對立的不同地方和民族，也因此轉向武力對抗。在多方對峙下，緬甸上下經歷了各種大大小小的暴力事件。據多方報導，塔瑪都為了控制局勢，進行了多次屠殺和虐待，侵犯人權，造成人道危機。在幾次軍事行動，也有報導指塔瑪都死傷慘重、面對軍隊和警察成員變節，投靠反對勢力。

過去一年內，緬甸經濟可說是一覺不振。緬甸民眾因為反對兵變，發起幾度全國性停工潮，希望對塔瑪都行為表示不滿，對也是緬甸最大商業勢力的軍隊進行自發型經濟制裁。即便塔瑪都設法迫使民眾回去工作崗位，當面對實質的個人經濟壓力，緬甸許多民眾和中小企業仍然沒有長期復工。在推翻合法政府和軍隊反覆侵犯人權的情況下，許多原本與緬甸有合作計畫和投資的國際企業，因為希望避免被世界輿論指間接支持兵變、鼓勵軍隊使用過當暴力，變成侵犯人權的幫凶，所以不是凍結在緬甸的業務，不然就是撤離緬甸市場，或低調處理在緬甸的國內事務。

話雖如此，也有一些國家政府和企業，包括緬甸的東南亞鄰國，疑低調與緬甸繼續進行商務、科技、金融、甚至軍售和軍事互動。由於這些利益往往離不開搭瑪都和附屬組織的網絡，即便這些往來在兵變後有所調整，假如事情曝光也還是可能造成尷尬場面，相關政府不願意或不敢針對兵變，採取更明顯和嚴厲的制裁措施。向來也不特別在乎國際形象的塔瑪都，可能也有瞭解這一點，所以對國際制裁和譴責的聲音，在外交上似乎置之不理，好像對以往的經濟互動和利益輸送，可以成功進行和持續充滿信心，頂多需要改變一下包裝。

當然，同時在全世界爆發的新冠狀疫情更讓緬甸局勢轉壞。因為疫情，許多一般會關心緬甸的國家、人權機構和國際組織無法引起足夠的國際關注，對塔瑪都有效施壓。

另外，許多醫護人員，除了到街頭和偏鄉，以技術和有限的醫療資源支持反對兵變的團體，成為軍方對付的攻擊目標。在有軍方色彩醫療單位工作的醫護人員，也幾度長期罷工，以表達對情勢的不滿。塔瑪都似乎也對管制疫情沒有太大興趣。據國外媒體和緬甸所剩無幾的自由媒體報導，以上情形使緬甸的新冠狀疫情特別嚴峻，深化緬甸已經面對的政治、經濟、安全和社會危機。

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猶豫中的東協

面對緬甸一波多折的局勢，東協一整年都似乎猶豫不定，找不出恰當的應對方針。緬甸局勢生變，其實對多個東協成員國有直接影響。緬甸內部治安的崩壞，已讓犯罪集團有機可乘，進行和擴展如毒品製造和販賣等行為。這些毒品經常會流入鄰近的東協成員國。持續不斷的武裝衝突，也有可能越界，進入泰緬邊界。

2017年的羅興亞種族滅絕和難民潮，充分顯示緬甸境內的人道危機，很容易就可能變成區域的人道危機。當時東協成員國印尼、馬來西亞、泰國和新加坡，都經歷過難民潮和大型人道災難可能造成的壓力。緬甸局勢一日不好轉，更大規模的人道悲劇都有可能發生。

即使東協和其成員國對緬甸局勢和潛在風險都有一定的瞭解和掌握，但卻找不到有效的對應政策。兵變發生後，東協舉辦過多次緊急會議，不同成員國也公開和私下表達各方能自我克制的期望，但仍足足在三個多月後，才與敏昂萊會面，與塔瑪都達成「五點共識」，同意：

（一）緬甸各方應該立即停止使用暴力，自我克制

（二）各方為找出和平解決方案而進行有建設性對話

（三）以東協主席指定的特使經由東協秘書長協助協調對話

（四）東協經過人道協助中心提供人道救援

（五）特使及其代表團將訪問緬甸，與各方會面。

然而，直到2022年年初，「五點共識」仍無法落實，而東協在緬甸事務上，似乎還出現協調問題。

東協2021年主席國汶萊，8月初才指定第二外長爾裡宛・尤梭夫（Erywan Yusof）為特使。由於塔瑪都一再阻擋特使與翁山蘇姬會面，尤梭夫最終無法出訪緬甸。東協因為特使無法訪緬，而取消塔瑪都在東協峰會代表緬甸的資格，要求「非政治人物」代表緬甸，至少象徵上拒給搭瑪都少許國際正當性和認同。